El estado Social en la Constitución de 1993. César Ochoa
Regionales (artículo 3, segundo párrafo). Esta decisión, me parece que atenta claramente contra el Convenio 81, en la medida que rompe el principio de la autoridad central.
Me explico, aunque, como ya se dijo, es posible que algunas competencias salgan del ámbito de competencia de la autoridad central (SUNAFIL), lo que es inadmisible es que la supervisión de los Gobiernos Regionales no esté sometida a autoridad central alguna. Esta decisión organizativa es inconstitucional. Pero, todavía hay más, pues desde un aspecto formal una ley ordinaria, como la Ley que crea la SUNAFIL, no puede modificar la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. La segunda disposición complementaria modificatoria de la Ley SUNAFIL incorpora a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales las nuevas atribuciones en materia de inspección laboral, lo cual viola el artículo 106 de la Constitución en la medida que solo una ley orgánica puede modificar a otra ley orgánica.
Felizmente, este grave error jurídico y de gestión ha sido subsanado temporalmente por la Ley 30814, Ley de Fortalecimiento del Sistema Inspección del Trabajo (9 de Julio de 2018). Esta norma ha regresado a SUNAFIL, por un periodo de 8 años, las competencias para fiscalizar microempresas.
3. ÓRGANOS DIRECTIVOS SUNAFIL: ALTA DIRECCIÓN
La Alta Dirección cuenta con un órgano deliberativo, que es el Consejo Directivo, y una autoridad ejecutiva, que es representada por el superintendente.
El Consejo Directivo es un órgano colegiado que es el responsable de aprobar las políticas institucionales y la dirección de SUNAFIL. Es un órgano muy importante, ya que señala la línea estratégica y las metas que debe cumplir el sistema de inspección. Puede decidir sobre darle prioridad a fiscalizaciones en un sector determinado (sector textil o de la banca) o, simplemente, darle preferencia a la fiscalización en materias concretas (derechos fundamentales, por ejemplo) respecto de otras.
Es importante señalar que el Consejo Directivo no cuenta con representantes de los trabajadores o empleadores. Sus miembros son representantes de organismos públicos: Ministerio de Trabajo, SUNAT, SERVIR, EsSalud y Gobiernos Regionales. Esta conformación, absolutamente estatal, niega la participación de los actores sociales en la toma de decisiones de SUNAFIL.
Por su parte, el superintendente es quien representa a la SUNAFIL. Es designado por Resolución Suprema a propuesta del Ministro de Trabajo, lo cual en muchos casos cuestiona la imparcialidad del candidato nombrado. Ejecuta los planes y políticas acordadas en el Consejo Directivo desde una visión nacional, a través de la reglamentación de estas. Obviamente, coordina con las intendencias regionales para que estos planes, políticas y estrategias se apliquen en cada región. Adicionalmente, emite normas sobre funcionamiento interno o administrativo de la SUNAFIL. Ya no tendrá competencia para emitir directivas que interpreten o aclaren el significado de las normas legales laborales o de seguridad y salud, puesto que ello está encargado ahora al Tribunal de Fiscalización Laboral9.
4. ÓRGANOS EJECUTIVOS SUNAFIL: INTENDENCIAS REGIONALES
Las Intendencias Regionales dependen orgánica, técnica y funcionalmente de la Alta Dirección, razón por cual deberán cumplir lo que esta última ordene. Esto no significa que solo se sujetan a los dispuesto expresamente en los planes, políticas, estrategias u objetivos de la Alta Dirección, ya que están sometidos a un mandato general de “velar por el funcionamiento del sistema de inspección del trabajo, en el ámbito de su competencia” (artículo 38.3 del ROF, Decreto Supremo 007-2013-TR). Es decir, pueden tener también estrategias o planes propios dependiendo de la realidad económica de la región. Por ejemplo, en una región con puertos es factible que se le dé prioridad a la fiscalización del régimen de estibadores portuarios.
Sin lugar a dudas, la función más importante y la que marca la pauta organizativa de la inspección laboral en las intendencias regionales es la de vigilar o supervisar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo. Y es en el marco de esta función central de supervisión que se brinda la asesoría técnica a trabajadores y empleadores, difundiendo criterios técnicos interpretativos que crea la propia inspección en el cumplimiento de sus funciones.
Ahora bien, esta función de control se ejerce al interior de SUNAFIL por distintas subintendencias con competencias sucesivas. Así:
a) Subintendente de actuación inspectiva, que son quienes llevan a cabo la planificación y supervisión de las actuaciones inspectivas o de investigación que realizan los inspectores y cuyo término supone solo la propuesta de multa. En el Perú, los inspectores proponen una multa cuando corresponde o emiten un informe cuando no se detecta una infracción a la normativa. Además, son los encargados de emitir la orden de inspección que facultad a cualquier inspector a realizar su labor de vigilancia.
b) Subintendente de resolución, que son aquellos que resuelven si corresponde imponer la multa propuesta por el inspector o no. El subintendente dirige la primera instancia del llamado procedimiento sancionador. En caso esta resolución sea apelada por el empleador infractor, resuelve en segunda instancia el intendente regional.
c) Subintendente de administración, que son quienes llevan a cabo la cobranza coactiva cuando un empleador infractor no quiere pagar la multa impuesta en el procedimiento sancionador.
Es por eso que cada Intendencia regional de la SUNAFIL, como órgano ejecutor que es, cuenta según su Reglamento de Organización y Funciones (ROF) con un intendente y con tres subintendencias (actuaciones inspectivas, resolutivas y de administración)10. Estas tres subintendencias actúan sucesivamente al momento de fiscalizar el cumplimiento de la normativa laboral. Primero, se investiga mediante la actuación del inspector. Segundo, si hay propuesta de multa, se evalúa si corresponde imponer la misma o no. Y tercero, si se llega a imponer la multa, el órgano administrativo persigue su cobro mediante acciones de cobranza coactiva.
Es preciso resaltar la diferencia que existe entre la actuación de los inspectores en el marco de las actuaciones inspectivas y el procedimiento sancionador. Ambas fases por las que pasa la fiscalización de las normas laborales tienen periodos temporales distintos y principios distintos, tal como se verá más adelante.
Por último, las intendencias regionales son órganos desconcentrados de SUNAFIL. No tienen ninguna relación orgánica ni funcional con los gobiernos regionales. La intendencia regional utiliza a la región solo para delimitar su ámbito territorial.
5. ÓRGANO RESOLUTIVO E INTÉRPRETE SUNAFIL: TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
Las resoluciones que imponen multa, acabada la segunda instancia (intendencia regional), pueden ser revisadas por el Tribunal de Fiscalización Laboral mediante recurso de revisión. La función de este Tribunal es la de unificar la jurisprudencia administrativa dentro de la SUNAFIL y, con ello, crear precedentes de obligatorio cumplimiento para los operadores del sistema de inspección (inspectores, subintendentes e intendentes) sobre la correcta interpretación de las leyes laborales.
Este Tribunal, aunque depende orgánicamente de SUNAFIL cuenta con independencia técnica.
Lo que queda claro, luego de comprender la finalidad de este Tribunal, es que la Alta Dirección ya no tiene competencia para aclarar el sentido ambiguo de las normas laborales mediante directivas, salvo en lo que se refiere a competencias y funcionamiento de la inspección. El artículo 11.v del ROF de SUNAFIL permite al superintendente “emitir criterios técnico-legales sobre la aplicación de la normativa de inspección del trabajo”.
6. LOS INSPECTORES DE TRABAJO Y DE SEGURIDAD Y SALUD SUNAFIL
Tienen relación contractual con SUNAFIL y están destacados en los órganos ejecutivos (intendencias regionales). Los inspectores realizan su trabajo de vigilancia en el cumplimiento de normas laborales y de seguridad y salud en la fase de actuaciones inspectivas o de investigación.
A pesar de su relación contractual con SUNAFIL, gozan de autonomía técnica y funcional. Se les garantiza independencia frente a cualquier influencia exterior. Lo anterior no los exime de cumplir sus funciones dentro del plazo legal, de someterse al control y seguimiento de sus actuaciones por sus superiores y la obligación de adecuarse a las normas y criterios aplicables