Las relaciones entre el Gobierno y el Congreso en el régimen político peruano. Francisco Eguiguren
política, pues en dichos regímenes la continuidad del Gobierno está supeditada a que conserve la confianza política de un sector mayoritario del parlamento.
En el régimen político peruano, en cambio, si bien la aprobación de un voto de censura (o el rechazo al pedido de confianza) origina la caída y reemplazo del Gabinete o del ministro contra quienes se adopta, no implica un cambio de Gobierno ni necesariamente una variación en la política gubernamental. Y es que la Constitución establece que el Presidente de la República es el Jefe de Estado y también de Gobierno, cuya continuidad en el cargo no se ve afectada por la eventual caída del Gabinete o de algún Ministro; procediendo el propio Presidente a la libre designación del sucesor o sucesores, sin participación del Congreso. Es así que, por lo general, la aprobación de la censura o denegación de confianza conlleva un simple reemplazo de personas en el Gabinete, pero mantiene la continuidad de la misma política gubernamental, salvo que el Presidente decida introducir modificaciones en ella. Por ello, a pesar de obtenerse con la censura el cambio de Gabinete, puede subsistir o agravarse la discrepancia o el conflicto político existente entre el Congreso y el Presidente de la República.
Ahora bien, la Constitución de 1993, en su artículo 130°, establece que cada nuevo Presidente del Consejo de Ministros y su equipo ministerial deben concurrir ante el Congreso (dentro de los 30 días de asumir su función) para exponer y debatir la política general y principales medidas que se propone realizar en su gestión; estando obligado a solicitar una cuestión de confianza. De no obtenerla, el Gabinete caerá. Algunos han calificado este mecanismo como un “voto de investidura”; pero considero que no es tal, pues el Gabinete designado por el Presidente de la República asume funciones desde el momento de su juramentación. La presentación obligatoria ante el Congreso solo determina si obtiene o no un respaldo político (confianza) para su continuidad, pero no supone un requisito de confirmación o ratificación para el desempeño del Presidente del Consejo de Ministros o de la función ministerial6.
Sin perjuicio de ello, considero que debería eliminarse de la Constitución esta obligación del nuevo Gabinete de tener que presentar un pedido de confianza ante el Congreso luego de la exposición de las medidas de gobierno propuestas para su gestión. Y es que no encuentro mayor sentido político a forzar a los congresistas de oposición a votar sobre otorgar respaldo a un gobierno al que realmente no respaldan; sabiendo que si el Gabinete no obtiene tal confianza deberá dimitir y ello puede ser utilizado luego por el Presidente como fundamento para disolver el Congreso, si se produce la negación de confianza a dos gabinetes. Ello puede llevar a convertir este acto en un mero ritual, políticamente inútil, con una oposición que otorga una confianza no sincera ni duradera, solo para salir del trámite. En todo caso, más razonable sería dejar en libertad al Presidente del Consejo de Ministros para decidir si plantea o no una cuestión de confianza sobre su programa de gestión; así como a los congresistas tener libertad para determinar si quieren formular un pedido de censura al gabinete.
5.2. La composición del Gobierno y el Congreso no se modifican durante sus mandatos
En el Perú, la elección popular directa del Presidente de la República y de los congresistas se realiza por separado pero en el mismo acto electoral, manteniendo ambos órganos esta composición durante todo el mandato común de cinco años. La Constitución no contempla la renovación periódica parcial del Congreso, por lo que cualquier variación en la representatividad política real de las distintas agrupaciones parlamentarias en el electorado durante dicho período, no se verá reflejada en la composición y correlación de fuerzas políticas imperante al interior del Congreso. La Constitución prohíbe a los congresistas renunciar a su mandato y tampoco permite su revocación por los ciudadanos. De allí que los cambios en la composición política del Congreso se pueden dar cuando algunos parlamentarios renuncian a su bancada o pasan a otra agrupación, lo cual rara vez tiene mayor incidencia cuantitativa ni cualitativa en la conformación política del Congreso.
Aunque la Constitución contempla la disolución del Congreso, por decisión del Presidente, cuando ha censurado o negado confianza a dos Consejos de Ministros, mecanismo que podría incidir en la modificación de la composición política y correlación de fuerzas del parlamento por obra de una nueva elección popular, su posibilidad de implementación está bastante condicionada a decisiones del propio Congreso antes que del Presidente. Ello difiere de la mayor flexibilidad política que en los regímenes parlamentarios se otorga a la disolución del Congreso, como herramienta en manos del Gobierno a utilizar para acudir al “arbitraje” del electorado a fin de dirimir controversias agudas con el Congreso. Porque la disolución del Congreso conduce a nuevas elecciones parlamentarias, para buscar una nueva composición y correlación de fuerzas en el órgano parlamentario, que puede resultar más favorable o adversa al Gobierno, de lo que dependerá su continuidad o caída.
A su vez, el Presidente de la República, en su calidad de Jefe de Estado y de Gobierno, continuará en el cargo con independencia del cambio o la caída del Presidente del Consejo de Ministros y el Gabinete, ya sea por decisión del propio Presidente o de la aprobación de una censura o rechazo de confianza del Congreso. Además, el Presidente de la República solo puede ser acusado y destituido por el Congreso durante su mandato por un excesivamente limitado listado de causales: traición a la patria, disolución del Congreso fuera del supuesto previsto en la Constitución, no convocatoria a elecciones o por impedir el funcionamiento de los órganos electorales; supuestos que resultan, como lo ha confirmado nuestra experiencia política, muy poco factibles de aplicación.
En consecuencia, la composición y correlación de fuerzas políticas en el Poder Ejecutivo y el Congreso se establecen al momento de su elección, sin que existan mecanismos que puedan alterarla, significativamente, a lo largo del mandato común de ambos órganos. De allí que esta relativa inmutabilidad de la composición política del Ejecutivo y el Congreso, que puede tener incidencia en una correlación favorable o adversa al Gobierno en el Congreso, puede subsistir a lo largo de todo su mandato; y los conflictos entre estos órganos persistir sin solución efectiva, a pesar de que se susciten enfrentamientos y “escaramuzas” ente el Presidente, los ministros y el parlamento, lo que puede afectar la gobernabilidad y generar “bloqueos” políticos.
5.3. La exigencia constitucional de lograr más de la mitad de los votos para ser elegido Presidente de la República, sea en primera o segunda vuelta, no garantiza al Ejecutivo contar con mayoría parlamentaria
Las Constituciones de 1979 y 1993 incorporaron la exigencia de que para ser elegido Presidente de la República se requiera obtener más de la mitad de los votos válidos, sea en primera o en segunda votación popular directa. Su propósito fue, según sus impulsores, dar mayor respaldo de representatividad política al Presidente, quien sería ungido por una mayoría absoluta del número de votantes, como contraparte a las mayores atribuciones constitucionales que se le confirieron y supuesto refuerzo de su legitimidad frente a los frecuentes golpes de estado producidos durante la vigencia de la Constitución de 1933.
Pero esta exigencia de alcanzar una mayoría absoluta de votos, de ser necesario mediante una segunda vuelta, solo se aplica a la elección del Presidente de la República. Porque si bien las elecciones presidenciales y parlamentarias se realizan simultáneamente, la composición política del Congreso queda definida, indefectiblemente, en la primera votación, sin verse alterada por el resultado de la eventual segunda vuelta y de quién resulte electo Presidente.
Aunque la simultaneidad de las elecciones para Presidente y Congreso suelen generar un “efecto arrastre” de votos del candidato presidencial a su lista parlamentaria, nada garantiza que el Presidente electo logre conseguir una mayoría parlamentaria que le sea favorable. La experiencia demuestra, más bien, que existe una significativa distancia entre los votos obtenidos en la primera vuelta por el candidato a la Presidencia (incluso si a la postre resulta ganador) y la conseguida por su representación política en el Congreso, siempre muy inferior. Son ilustrativos los casos del primer gobierno de Fujimori (1990-92) y de los gobiernos de Toledo (2001-2006), García (2006-2011), Humala (2011-2016) y Kuczynski (2016); todos ellos elegidos Presidentes teniendo que recurrirse a la segunda vuelta, pero donde ninguno alcanzó mayoría parlamentaria propia en el Congreso. El caso de Kuczynski es el más significativo, pues el Fujimorismo obtuvo el primer lugar y una