Aprendiendo de la transición. René Urueña
analizados permiten concluir que (1) de los 27 acuerdos de paz y procesos de implementación revisados, solo diez experiencias adoptaron un enfoque holístico; (2) los demás casos responden en su mayoría a mecanismos con énfasis en el excombatiente y desde una perspectiva fragmentada; (3) en nueve de los diez casos se presentó una cobertura de desmovilizados, dentro de la fase de reintegración, superior a la de la aplicación de otros modelos de reintegración, y (4) en ocho de las diez experiencias se logró consolidar una paz estable y duradera.
La reintegración en Colombia
En la actualidad, la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN)76 y el Consejo Nacional de Reincorporación (CNR)77 son las entidades encargadas de liderar el proceso de reintegración de excombatientes que tiene como objeto “gestionar, implementar, coordinar y evaluar, de forma articulada con las instancias competentes, los planes, programas y proyectos de la Política de Reintegración, con el fin de propender por la paz, la seguridad y la convivencia”78. Estas entidades son las responsables de implementar las dimensiones de la reintegración que favorezcan a los contextos receptores, y no solamente a los excombatientes79. Este trabajo lo realiza la ARN a través de la conocida “Ruta de Reintegración”80.
En la siguiente sección del capítulo se expondrá cómo el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera desarrolló las dimensiones de la reintegración, se analizará si acoge un enfoque holístico e integral, y se describirá de qué manera ha sido implementado en Colombia.
La reintegración en los acuerdos
El Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, aunque centró su atención en las víctimas como eje principal y transversal de la negociación, también contempló la reintegración como un elemento definitorio del éxito del Proceso de Paz; así estableció desde la adaptación de zonas veredales transitorias de normalización (ZVTN), hasta la creación de herramientas de verificación y acompañamiento internacional, como muestra de la importancia de la reintegración.
Pese a los evidentes retos que enfrentan los actores involucrados en la reintegración, puede señalarse que, en relación con los planes, programas e instrumentos que plantea el Acuerdo, se observan rasgos de la existencia de un enfoque integral u holístico, por cuanto —aunque no de forma articulada y como parte de un mismo proceso, como hubiera sido deseable— contempla las diferentes dimensiones que, sin ser una fórmula matemática, mitigan los riesgos al fracaso de los procesos de reintegración, y apuntan en mayor medida a lograr la efectividad de estos, a pesar de que en el texto del Acuerdo se utilice el término reincorporación.
En este capítulo se procederá a describir cada una de las dimensiones y su respectivo enfoque dual e integral en el Acuerdo de Paz.
En cuanto a la reintegración política
El Acuerdo busca facilitar el tránsito del grupo armado de la insurgencia a la vida civil y democrática. En particular, el punto 2 plantea la participación de excombatientes no solo en política, sino también en actividades promovidas por movimientos sociales y populares que se oponen al Gobierno nacional, departamental o municipal. Además, creará un Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, el cual estará supervisado por una instancia de alto nivel, que, entre otras cosas, implementará sistemas de evaluación y de seguimiento de las medidas de protección y seguridad81.
Para ello, las FARC asumieron el compromiso de hacer una dejación total de armas, y así convertirse en un partido o movimiento político que tendrá los mismos derechos y deberes de los grupos políticos existentes, como, por ejemplo, personería jurídica propia. Sin embargo, tendrán una excepción temporal relacionada con el umbral de votación, que les permitirá conservar la personería jurídica sin lograr el mínimo de votos necesarios.
No obstante, es preciso hacer una distinción entre la participación mediante movimiento (o partido) político y la participación individual de los excombatientes. Esto ayuda a aclarar que se debe garantizar no solo la posibilidad de participar en el Congreso de la República, sino que dicha garantía se debe extender también a la participación en todo tipo de cargos públicos, no solo en aquellos de elección popular.
Esta dimensión debe propender por un verdadero ejercicio de los derechos políticos mediante la puesta en marcha de medidas específicas que faciliten el acceso de los excombatientes a las mesas de votación, la correcta cedulación e inscripción para el sufragio, capacitaciones sobre lo que se puede y lo que no se puede hacer el día de las elecciones; en otras palabras, se les debe explicar las reglas mínimas del sistema democrático colombiano.
Dimensión económica
En la dimensión económica, el Acuerdo de Paz establece la realización de un censo socioeconómico para la identificación de necesidades, con miras al proceso de reintegración. Este censo tendría que llevarse a cabo 60 días después del inicio de las zonas veredales transitorias de normalización, y estaría a cargo del Consejo Nacional de Reincorporación (CNR), con el apoyo de la Universidad Nacional de Colombia82. Tras la dejación de armas de excombatientes el 27 de junio del 2017, el 6 de julio del mismo año se conocieron los resultados arrojados por el censo (no poblacional) en el que se identificaron datos como: origen, sexo, ubicación de vivienda actual, alfabetismo y nivel educativo83. Esta información permite identificar los sectores en los cuales se deberán llevar a cabo los proyectos productivos para que los desmovilizados participen de estos.
Además, el Acuerdo de Paz contempla los siguientes apoyos económicos: (1) la creación de una organización de economía social y solidaria, denominada Economías Sociales del Común (Ecomun)84, por medio de la cual a los desmovilizados se les otorgará apoyo económico para emprender un proyecto productivo individual o colectivo a través de Ecomun por la suma de ocho millones de pesos; (2) se les entregará una renta básica del 90 % del salario mínimo legal mensual vigente por un periodo de 24 meses85, y (3) recibirán una asignación única de normalización por la suma de dos millones de pesos, por una sola vez, con el propósito de nivelarlos en su proceso de reincorporación86.
Conforme al informe final del 2017 de la ARN, la tasa de desocupación de la población que se desmovilizó es 10 % más alta que la tasa de desocupación de la población nacional87. La razón es la existencia de barreras que enfrentan los desmovilizados por la deficiencia de habilidades blandas para la empleabilidad, la estigmatización, los bajos niveles de escolaridad y formación para el trabajo. Sin embargo, cabe anotar que la tasa de ocupación de la población que ha pasado por el proceso de reintegración de la ARN tiene una participación mayor en el mercado laboral que la población nacional en edad para trabajar, que no son sujetos del programa porque no son desmovilizados; de ahí que se reflejan los resultados positivos de este tipo de iniciativas88.
El Acuerdo final también contempla programas para la atención de excombatientes, como son los de educación formal (básica, media, técnica, tecnológica y universitaria), educación para el trabajo y el desarrollo humano, así como la validación de saberes de vivienda, cultura, recreación y deporte89, todos destinados a fortalecer las habilidades para el trabajo.
Estos programas educativos deben formar en competencias, habilidades y capacidades a los desmovilizados, principalmente en temas productivos. Esta formación debe responder a las vocaciones e intereses de cada persona con el fin de que cada una formule su proyecto de vida acorde con el contexto del mercado en el cual se encuentra, de tal forma que no se torne inoperante esta dimensión de la reintegración.
Reintegración social
Se pueden identificar elementos de reintegración social desde el primer punto de la agenda, sobre la Reforma Rural Integral, pasando por el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, hasta los planes sociales y los programas educativos.
Para la Reforma Rural Integral se contemplaron varios mecanismos que contribuyen