Derecho, derechos y pandemia. Susanna Pozzolo
sin hacer nugatorio aquel otro derecho objeto de la restricción6.
3. LA “SUSPENSIÓN DE GARANTÍAS” EN UN ESTADO DE EXCEPCIÓN DESDE EL ARTÍCULO 27 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA
3.1. Nociones generales
La comunidad internacional ha reconocido situaciones excepcionales que superan la capacidad de respuesta estatal, en donde los métodos comunes de restricción legítima a los derechos no resultan suficientes para hacer frente a la coyuntura. Se trata de situaciones que ponen en peligro la existencia misma del Estado, cuya gravedad hace necesario aplicar determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades que, en condiciones normales, estarían prohibidas o sometidas a requisitos más rigurosos7.
Por su parte, la Corte IDH ha destacado que el artículo 27 del Pacto de San José no regula un estado general de las cosas8, sino que es un precepto concebido solo para situaciones excepcionales9, de “guerra”, “peligro público” u “otra emergencia” que amenacen a la independencia o seguridad de un Estado, ante las que solo mediante la suspensión de garantías sería posible hacer frente a tal situación y preservar los valores superiores de la sociedad democrática10.
Asimismo, la expresión “suspensión de garantías” debe entenderse como la posibilidad de interrumpir, momentáneamente, el goce y ejercicio efectivo de algunos derechos y libertades consagrados en la CADH, lo que se traduce en la suspensión de obligaciones que el Estado parte asumió al haber suscrito el Pacto de San José11. En ausencia de una coyuntura excepcional (guerra, peligro público u otra emergencia), las medidas del artículo 27 se encontrarían prohibidas o se hallarían sometidas a un escrutinio jurisdiccional más riguroso12.
Sin embargo, lo antes dicho no significa que el gobierno esté investido de poderes absolutos13. La suspensión de garantías no debe exceder más allá de lo estrictamente necesario para atender la emergencia, por lo que resulta ilegal toda actuación de los poderes públicos que desborde aquellos límites14.
3.2. El marco normativo de los Estados de excepción
La ley o decreto que reconozca un estado de excepción debe definir detalladamente las características de este y la forma en que se suspenderán los derechos y libertades convencionales. Este marco normativo regirá la actuación de las autoridades durante el tiempo que dure la emergencia. Así, “resulta ilegal toda actuación de los poderes públicos que desborde aquellos límites que deben estar precisamente señalados en las disposiciones que decretan el estado de excepción”15. De este modo, la ley o decreto debe fijar límites temporales, espaciales y materiales, con los que se impida una extrema vaguedad en las disposiciones que suspendan garantías16.
La CADH no establece un modelo único de ley o decreto para la suspensión de garantías, pues por las distintas situaciones que contempla el artículo 27.1, las medidas que se adopten en cualquiera de estas emergencias deben ser ajustadas a “las exigencias de la situación”, resultando claro que lo permisible en unas de ellas podría no serlo en otras; en todo caso, la juridicidad de las medidas que se adopten dependerá del carácter, intensidad, profundidad y particular contexto de la emergencia, así como de la proporcionalidad y razonabilidad que aquellas guarden17.
No obstante, es obligación del Estado determinar las razones y motivos que llevaron a las autoridades internas a declarar el estado de emergencia18.
3.3. Derechos que no admiten suspensión y las garantías judiciales indispensables para su protección
El art. 27. 2 de la CADH contiene “un núcleo inderogable” de derechos19. A lo anterior hay que agregar que el régimen de reservas al Pacto de San José (art. 75) no admite aquellas que se traduzcan en la suspensión de los derechos del artículo 27.2, por lo que toda reserva de este tipo debe ser considerada como incompatible con el objeto y fin del propio tratado y, en consecuencia, no autorizada por este20.
Respecto de las garantías judiciales indispensables para la protección de estos derechos, en su Opinión Consultiva No. 8, la Corte IDH ha señalado que estas garantías no se encuentran vinculadas a ninguna disposición individualizada de la CADH, por lo que representan todos aquellos procedimientos judiciales que ordinariamente son idóneos para garantizar la plenitud del ejercicio de los derechos y libertades a que se refiere dicho artículo y cuya supresión o limitación pondría en peligro esa plenitud21.
De esta forma, en aquella opinión consultiva la Corte IDH refirió que la institución del juicio, recurso o acción amparo (artículo 25.1) y el hábeas corpus (artículo 7.6), son instrumentos procesales que se erigen como indispensables para la protección de los derechos no susceptibles de suspensión. En consecuencia, aquellos ordenamientos constitucionales y legales que autoricen la suspensión de tales instrumentos tutelares de derechos y libertades deben considerarse incompatibles con las obligaciones impuestas por el Pacto de San José22.
Posteriormente, en la Opinión Consultiva No. 9, el Tribunal Interamericano añadió que “el entero régimen de protección judicial del artículo 25 es aplicable a los derechos no suspendibles en los estados de emergencia”, de tal forma que debían considerarse como garantías judiciales indispensables, el hábeas corpus, el amparo “o cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes”23. También se señaló que estos recursos indispensables deben ser considerados dentro del marco y conforme al debido proceso convencional del artículo 8 de la CADH (“Garantías judiciales”) 24.
Adicionalmente, a partir del criterio de interpretación del artículo 29.c) del Pacto de San José, la Corte IDH consideró también como garantía judicial indispensable, todo aquel procedimiento judicial, inherente a la forma democrática representativa de gobierno, previsto en el derecho interno de los Estados Partes como idóneos para garantizar la plenitud del ejercicio de los derechos a que se refiere el artículo 27.2 de la CADH y cuya supresión o limitación comporte la indefensión de tales derechos25.
3.4. Obligación de informar a los demás Estados parte de la Convención Americana sobre la suspensión de garantías realizada (garantía colectiva)
El artículo 27.3 de la CADH impone la obligación de “informar inmediatamente” el haber hecho uso del “derecho de suspensión” a los demás Estados parte del Pacto de San José. La Corte IDH ha considerado que esta obligación “constituye un mecanismo enmarcado en la noción de garantía colectiva subyacente a este tratado” 26. Considera que el objeto y fin es la protección del ser humano y constituye una salvaguardia para prevenir el abuso de las facultades excepcionales de suspensión de derechos y libertades, permitiendo a los demás Estados parte apreciar que los alcances de esa suspensión sean acordes con las disposiciones de la CADH27.
En ese sentido, el Tribunal Interamericano ha puntualizado que el cumplimiento del artículo 27.3 es uno de los requisitos del procedimiento de suspensión de derechos y libertades en estados de emergencia, y no una mera formalidad o cortesía. Así, en el Caso Baena Ricardo y otros, ante la alegación del Estado de Panamá referente a la existencia de un supuesto estado de emergencia, la Corte IDH verificó que el Estado no notificó a la Secretaría General de la OEA que hubiese suspendido algunos de los derechos y libertades establecidas en la CADH, incluso el entonces presidente de aquel país había declarado que durante su gobierno “jamás se suspendieron los derechos civiles, derechos constitucionales de los panameños”28. Es por ello que la Corte IDH procedió a analizar los hechos de aquel caso sin atender a la normativa de los estados de excepción del artículo 2729.
3.5. El control de los derechos y libertades durante el estado de excepción
La Corte IDH ha reconocido claras limitaciones a la actuación del poder estatal en contextos de emergencia, lo que demuestra que aun en las situaciones más excepcionales, es necesario que subsistan medios idóneos para el control de las disposiciones que se dicten, a fin de que ellas se adecúen razonablemente a las necesidades de la situación y no excedan de los límites estrictos impuestos por la CADH o derivados de ella30. Así, el Tribunal Interamericano se ha referido a dos tipos de controles en estados de excepción.
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