Двухпалатный парламент Российской Федерации. О. Н. Булаков
в разных сочетаниях и вариантах использовались и используются ныне прямые выборы по таким системам: пропорциональной, простого большинства и большинства в два тура; непрямые выборы; назначение региональными органами власти или монархом; наконец, кооптация. Практикуется этническое квотирование, доминирует территориальный принцип представительства. Он определяет составы большинства вторых палат европейских парламентов – и избираемых прямыми выборами (Швейцария, Италия, Польша, Хорватия), и формируемых на основе непрямых (Франция, Нидерланды, Словения) или смешанных (Испания) выборов, равно как и палат, члены которых назначаются (Германия, Россия); при этом указанный подход практикуется в федерациях (Россия, Германия, Австрия, Босния и Герцеговина, Югославия) и в унитарных государствах (Польша, Франция, Хорватия, Словения, Италия).
Россия в своей недолгой практике существования Совета Федерации использовала многовековой исторический и практический опыт формирования вторых палат парламентов. Нашей истории знаком и принцип выборов, используемый при формировании первого состава Федерального Собрания, и представительство по должности (второй состав), и смешанный способ формирования, используемый ныне: назначение от исполнительной власти с ротацией исполнительной и косвенные выборы члена Совета Федерации – представителя субъекта от представительной власти.
История становления Совета Федерации началась с Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г.[183] Согласно Положению палата должна была избираться непосредственно населением регионов. Выборы проводились на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам. Они создавались в рамках границ субъектов Федерации, их количество соответствовало числу этих субъектов. В Положении предпочтение было отдано американской модели формирования верхней палаты – избранию двух представителей от каждого региона.[184] При этом каждый избиратель получил право подачи голоса одновременно за двух кандидатов. На выборах в Совет Федерации избиратели ориентировались, скорее, на кандидатов, обладающих властью и престижем и способных отстаивать интересы своего региона, нежели на политические этикетки. Только 28 избранных депутатов заявили о своей партийной принадлежности. Партийная прослойка составила не более 20 % всех депутатов СФ. Больше всех была представлена КПРФ – 12 человек, «Демократический выбор России» и «Демократическую Россию» представляли по 8 депутатов, еще 8 партий и движений имели по 1 стороннику, партия Жириновского вообще была не представлена в верхней палате.[185]
Ближе к истечению срока полномочий Совета Федерации в декабре 1995 г. вопрос о порядке его формирования становился все более актуальным.[186]
Указ Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // САПП РФ. 1993. № 42. Ст. 3994.
Между тем при обсуждении данного вопроса мнения субъектов Федерации разделились. Несколько регионов высказались в пользу равного представительства субъектов, но расходились в количественных показателях: предлагалось избирать не двух, а трех представителей. Были предложения в пользу разных квот представительства регионов – по два от каждой республики, края, области, автономной области и по одному от каждого автономного округа (см.:
Вместе с выборами проводился референдум по Конституции Российской Федерации, в проекте которой устанавливался двухгодичный срок полномочий Совета Федерации первого созыва. Согласно п. 9 заключительных и переходных положений Конституции депутаты Совета Федерации в первом созыве должны были осуществлять свои полномочия на непостоянной основе.