Российская бюрократия: проблемы и перспективы. А. В. Макарин
не имеет более или менее четко ограниченных задач и функций. Управление почти не ограничено, ему подлежит все: экономика, наука, культура, искусство, религия, вкусы людей. Управление организацией перерастает в управление обществом на основе инструкций и законов, но в инструкциях все многообразие жизни невозможно предусмотреть и поэтому приходится управлять помимо инструкций и законов.
Иначе говоря, система власти и управления в таких обществах обладает некоторыми рациональными чертами, но с признаками патримониализма. Бюрократию в этих условиях характеризует личностный, а не формально-правовой характер отношений между политиками и аппаратом управления. В основе власти аппарата лежит присвоение им должностного положения и обусловленных этим положением привилегий.
С позиции исторического подхода выделяется и несколько отличный подход классификации бюрократических структур. «Первый тип ― это военно-административная бюрократия родоплеменных и первых, небольших по масштабам территорий и численности населения, государств. Второй тип ― это имперский тип бюрократии, отличающийся от первого по масштабам подчиненной ему территории и количеству населения, а также наличием специализированных форм управления, его дифференциацией. Общим моментом у этих двух исторических типов является их нерасчлененность, синкретность “власти-собственности”, которая принадлежит высшему руководству или вождю-лидеру. Третий исторический тип ― это современная нам бюрократия; ее главная отличительная черта ― это разделение власти на политическую и экономическую».[58] Другие особенности, как считает П. М. Шишко, заключаются в росте аппарата управления, его дальнейшей дифференциации и специализации, переходе на заработную плату чиновников, получаемую от государства, в отличие от института «кормления», который характерен для предшествующих типов бюрократического управления.
Такая классификация бюрократии имеет свои недостатки. Она изначально предполагает единство форм бюрократического управления на различных этапах человеческой истории, не учитывает переходные и смешанные типы административной власти. Применительно к современному чиновничеству не ставит вопрос поиска нового качества управления.
Для сравнительного измерения западных и советских моделей американским политологом С. Биалером предложен несколько отличный от предыдущего, но имеющий аналогичные недостатки, подход. Он рассматривает бюрократию с позиции ее сущности и роли в современном обществе, а точнее, политики и управления, выделяя три типа бюрократии.
Первый тип ― это бюрократия, которая зависит от потребителя и руководствуется его интересами (администрация предприятий, учреждений и т. д.). Так как ее доходы зависят от результатов деятельности, то и она является, как правило, гибкой, мобильной и, как следствие, прогрессивной. Первый тип включает прежде всего менеджеров западного типа.
Второй