Teoría y práctica del análisis de conflictos ambientales complejos. Humberto Rojas Pinilla
área rural (122 271 ha). Es decir que el 60,46 % del área de la ciudad se identifica como rural y apenas un 39,54 % del área total, como urbana. Dentro de estas dos grandes categorías existen dos subcategorías de uso de protección del suelo: suelo de protección urbano y suelo de protección rural, cuya extensión total es de 77 873 ha.
Esto significa que el 47,58 % del total de la superficie del Distrito Capital se ha destinado a la protección (Secretaría Distrital de Planeación, 2009), lo que implica enormes retos para la gestión, en particular para la planificación, el manejo y la conservación, pero sobre todo para que haya un comando y un control coordinado, máxime cuando estas competencias recaen en un mosaico de instituciones que conforman una gubernamentalidad fragmentada, que actúa bajo diferentes lógicas y que abarca los niveles nacional, regional y local.
Desde la dimensión ecológica, la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá es albergue de una importante diversidad biológica, se constituye en el principal pulmón de la ciudad y es pieza fundamental del sistema hídrico, al conectar la cuenca del río Teusacá con el río Bogotá, la cual abastece al 35 % de la población. Se trata de un ecosistema estratégico por las funciones que cumple en el ciclo del agua, desde la producción y recarga de acuíferos, hasta la regulación del balance hídrico. Adicionalmente, tiene un gran valor simbólico, estético, recreativo y tutelar para la ciudadanía, como telón de fondo y referente paisajístico. Desde la perspectiva identitaria, es importante recordar que para los indígenas muiscas los Cerros Orientales constituían un lugar sagrado de pagamento, por ser el lugar de nacimiento del agua, el referente de la aparición del Sol día tras día y el símbolo de la eterna lucha entre la luz y la oscuridad (Palacio, 2008).
Desde la perspectiva institucional, la gestión, planeación, restauración, valoración, apropiación social, conocimiento, cuidado y protección de la Reserva genera importantes y numerosos retos si se tiene en cuenta la magnitud de las fuerzas que ejerce una metrópoli con casi nueve millones de habitantes; las numerosas presiones ejercidas sobre sus recursos (suelo, bosque, agua, biodiversidad, paisaje, etc.), agudizadas por motores como el crecimiento natural de la población, el desplazamiento forzado y la migración voluntaria, y entrecruzadas por factores casi estructurales, como la constante reestructuración de las entidades distritales, la corrupción, la débil coordinación institucional, la prevalencia de intereses económicos de corto plazo, así como la proliferación, el desconocimiento e incumplimiento sistemático de los instrumentos de planeación y las normas urbanísticas y ambientales, entre otros.
Desde la perspectiva de la propiedad del suelo, de acuerdo con Maldonado (2005), dos terceras partes de los predios afectados por la declaración de la Reserva son propiedad privada, por esta razón los cerros son intervenidos de manera incesante, mientras se elaboran numerosos planes de manejo que nunca son implementados. El Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales —en adelante, POMCO—, por ejemplo, identificó y caracterizó once sistemas de alteridad presentes en los Cerros Orientales; es decir, dinámicas mediante las cuales gradualmente los cerros son intervenidos, transformados y deteriorados en sus valores ecológicos. Estos sistemas son: desarrollo progresivo de vivienda, desarrollo planificado de vivienda, minería, centros educativos, comercio formal, telecomunicaciones, finca campesina, finca encargada, desarrollo de vivienda suburbana, áreas privadas en conservación y predios sin construir. Sin embargo, los posibles instrumentos para controlar o al menos modificar o intervenir estos sistemas de alteridad nunca fueron puestos en marcha.
A pesar de que el proceso de planificación urbanística y ordenamiento del suelo de la ciudad ha sido muy ambicioso, al haber destinado una importante proporción del suelo distrital a la protección (casi el 50 % del total), no se ha logrado garantizar de manera mínima su restauración y conservación, ni siquiera un mantenimiento libre de ocupación o de procesos extractivos o de contaminación; esto en virtud de la débil capacidad institucional, la estructura de la propiedad, la elevada presión urbanizadora, la dinámica de la inmigración del campo a la ciudad y los fenómenos de urbanización ilegal, asociados a redes clientelistas, entre otros factores.
El caso de San Isidro Patios
En el curso de más de dos siglos, los Cerros Orientales de Bogotá han sido un territorio que ha estado sometido a repetidos ciclos y dinámicas de apropiación, extracción de materiales para la construcción de la ciudad, numerosos usos e intervenciones productivas y reproductivas, así como institucionales, al tiempo que ha sido progresivamente habitado y reclamado por comunidades tanto rurales como urbanas con diferentes grados de poder.5
En el año 1976, el Ministerio de Agricultura, a través del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente —en adelante, Inderena—, mediante el Acuerdo 30, declaró la Reserva Bosque Oriental de Bogotá y la alinderó en la cuenca alta del río Bogotá —incluyendo el primer barrio construido en San Isidro Patios, denominado Caja Agraria—. En principio, la Reserva debería ser administrada durante cinco años por la CAR.
En 1985, a raíz del conflicto generado por haber incluido el barrio en la Reserva, la CAR, “mediante Resolución 2337, sustrajo una parte y reconoció a San Isidro, dando inició así ‘semi oficialmente’ a lo que supondría un proceso de incorporación al perímetro urbano de la ciudad” (Toro, 2005, p. 103). Cito el término semioficialmente en cursivas porque se ha incurrido, desde la declaración misma de la Reserva, en varios errores de procedimiento que han dado origen a sinnúmero de pleitos y querellas que no han permitido, desde esa época, legalizar los barrios (véase Gómez-Lee, 2011 y Maldonado, 2005). Quizá el más grave fue la no inscripción en su momento de la Reserva en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, y, en consecuencia, la ausencia de afectación legal de los predios cobijados por la declaración, lo que permitió todo tipo de transacciones con los predios hasta el año 2005, cuando finalmente se realizó la afectación en el marco de la acción popular interpuesta en el mismo año para oponerse a la creación de una franja de adecuación.
A pesar de su declaración en el año 1976 como reserva forestal de orden nacional, las presiones extractivas, productivas y urbanizadoras no han cedido, y, de hecho, en las últimas dos décadas se han acentuado, lo que ha generado distintos procesos de degradación y transformación ambiental, y en particular agudas dinámicas de urbanización planificada y no planificada, así como de gentrificación (es decir, el progresivo reemplazo de barrios de raigambre popular, como Calderón de Tejada, Pardo Rubio, San Martín y Los Olivos, entre otros, por viviendas dirigidas a estratos socioeconómicos medios-altos y altos, desplazando a sus poblaciones hacia otros bordes de la ciudad).
La dinámica de la urbanización ilegal de predios del territorio de la Reserva no ha sucedido exclusivamente en el área de San Isidro Patios actualmente configurada. Según datos de la Mesa Ambiental de los Cerros (2008), para ese año, en los Cerros Orientales había 64 barrios informales o de origen informal, que acogían aproximadamente a 74 720 habitantes en el territorio de la Reserva. Tan solo en la porción de los cerros que corresponde a la localidad de Chapinero habitaban cerca de 24 834 personas.6 Las últimas cifras disponibles, recopiladas por la Secretaría Distrital del Hábitat y la Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios (Secretaría Distrital del Hábitat, Secretaría Distrital de Planeación y Secretaría Distrital de Ambiente, 2014), estimaban en 91 174 personas la población que habitaba los Cerros de manera informal en barrios autoproducidos. Es claro que esta dinámica de ocupación no se ha detenido.
De manera similar a lo ocurrido en otros barrios de los Cerros Orientales, los barrios que hoy conforman a San Isidro Patios han ido creciendo y densificándose desde los años setenta hasta llegar a configurar la Unidad de Planeación Zonal Distrital 89 —en adelante, UPZ 89—, que agrupaba en el 2008 cerca de 5000 viviendas, enclavadas en alturas entre 2900 y 3300 m s. n. m., y que ocupaban en ese entonces alrededor de 170 ha en los límites urbanos de las localidades de Chapinero y Usaquén, en el nororiente de Bogotá, D. C. (figura 1).7
Los barrios, por su condición de ilegalidad, no han sido objeto de inversiones por parte de la administración distrital para su mejoramiento integral. Esta es una de las principales contradicciones presentes