Teoría y práctica del análisis de conflictos ambientales complejos. Humberto Rojas Pinilla
de que la Reserva sea un área protegida de carácter nacional, se requiere de un proceso de concertación y acuerdo entre entidades en todos los niveles: el MMA, la CAR y la Secretaría de Medio Ambiente, para poder realizar la sustracción y realinderación, así como generar las pautas para su restauración ecológica, su conservación y su manejo, lo que hasta el momento no ha sido posible.
Esta situación desemboca en un alto costo de transformación del conflicto y del agenciamiento de diferentes tácticas para la autoproducción del hábitat. Han sido muchos los intentos de transformar el conflicto por las vías formales (normativa y judicial): entre 1974 y 2006 se produjeron cerca de cuarenta normas (véase anexo 1). Esta larga secuencia de normas y pleitos legales ha contribuido a fortalecer la percepción de intratabilidad, dado que el conflicto no ha sido atendido adecuadamente y se ha mantenido y complejizado, al involucrar cada vez a un mayor número de contradicciones y actores.
Esta situación también ha contribuido a fortalecer entre los actores involucrados la percepción de que los costos de transformación son muy altos, ya que algunos de los actores institucionales sostienen que la única forma efectiva de evitar la urbanización de los cerros es prohibir la extensión de suscripciones de servicios de acueducto y alcantarillado, así como evitar que se establezcan precedentes por medio de la legalización de los barrios, por lo cual se rehúsan a dar curso al proceso, a pesar de que los barrios se han ido consolidando desde hace casi cuarenta años.
Se asume que cualquier señal de legalización podría disparar la urbanización ilegal de los cerros, al percibirse como una ventana a la urbanización ilegal o apropiación de un suelo que presenta una fuerte demanda y, por lo mismo, un elevado precio en el mercado inmobiliario del área de los Cerros Orientales en la parte norte de la ciudad.
Es notable que, a pesar del déficit en el suministro de agua y de servicios como alcantarillado, la comunidad residente en los barrios haya mantenido una actitud relativamente pasiva frente a la escasez del recurso, y no se hayan registrado conflictos violentos. Sin embargo, podría decirse que la comunidad ha mantenido una actitud de resistencia al permanecer y agenciar su sustento en el área utilizando distintas tácticas —dentro de las cuales la más importante es la autoorganización—, al tiempo que ha buscado las vías formales y legales de resolución —por medio de tutelas, derechos de petición y acciones de cumplimiento—, que han obtenido muy pocos resultados.
En lo que respecta a los primeros rasgos reseñados: la larga duración, la recurrencia y los repetidos fracasos de numerosos intentos de resolución, en este libro nos referiremos al hito quizá más importante y reciente intento de transformación, conocido por el público a través de los medios de comunicación. Este evento, data del año 2005, fecha en que la CAR y el Ministerio del Medio Ambiente —en adelante, MMA— emitieron la Resolución 463, del mismo año, por medio de la cual redelimitaban la Reserva y creaban una franja de adecuación.
En principio, la creación de esta franja permitiría sentar las bases para legalizar los barrios de origen informal construidos dentro del borde urbano rural de la Reserva y en apariencia solucionar mediante la regularización situaciones de facto. Sin embargo, en el mes de abril del 2005 fue interpuesta en su contra una acción popular que contó con dos fallos, uno en el año 2006 por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (TAC) —que fue apelado en 16 oportunidades— y un fallo final, pronunciado, luego de más de ocho años de disputas legales, en el mes de noviembre del 2013 por parte del Consejo de Estado (CE).
Si bien este trabajo investigativo se concentró en el análisis en profundidad de las dinámicas de autoproducción del hábitat a lo largo de más de cuarenta años utilizando el enfoque de los medios de vida, requirió, para abordar la intratabilidad de manera más comprensiva, involucrar en el análisis una cronología de las prácticas de ordenamiento del suelo en Bogotá, a manera de contexto, y el análisis de dos niveles complementarios (macro y meso), para abordar, en primer lugar, el papel desempeñado por el Estado en clave de gubernamentalidad en el conflicto y la configuración a lo largo del tiempo de un habitus proclive a este tipo de conflictos, así como, en segundo lugar, en el nivel denominado macro, analizar el papel que han cumplido los discursos hegemónicos que han orientado las prácticas de la gubernamentalidad y que han producido numerosos impactos no solo sobre este conflicto, sino sobre la mayoría de los conflictos que involucran los recursos naturales en el país.
Cuando se hace referencia al papel y las prácticas del Estado en clave de la gubernamentalidad y sus mecanismos, es importante resaltar la trayectoria y contexto general de debilidad de las instituciones distritales y las contradicciones de sus lógicas de actuación, así como también algunos fenómenos concomitantes, como el clientelismo en el sistema político, y, en últimas, la prevalencia de prácticas hondamente arraigadas —habitus, en términos de Bourdieu—, como la consuetudinaria corrupción, la captura de rentas y el patrimonialismo, heredadas desde tiempos coloniales y vigentes en la mayoría de las instituciones de los países del Sur (Acemoglu y Robinson, 2012; Azar, 1985; Garay, Salcedo, León y Guerrero, 2008; Gray, Coleman y Putnam, 2007; Kriesberg, Northrup y Thorson, 1989; Lewicki, Gray y Elliot, 2003).
En síntesis, este conflicto, cuya contradicción principal está definida por la urbanización ilegal por parte de los propietarios de predios afectados por la declaración de la Reserva, presenta todos los rasgos de intratabilidad referidos por la literatura e incluso algunos nuevos, en función de: 1) su larga duración; 2) la elusión de su resolución, es decir, la dificultad para encontrar una transformación positiva; 3) el gran número de intentos fallidos de transformación, el desgaste de la comunidad y la pérdida de confianza en los procesos; 4) el complejo entramado de normatividad (disposiciones, decretos y acuerdos) que en todos los niveles se ha producido para regular su manejo, conservación y restauración; 5) la cantidad y variedad de actores involucrados de distintas condiciones sociales y niveles (nacional, regional o local); 6) las percepciones de intratabilidad que los actores involucrados han venido construyendo y reforzando; 7) la percepción de los altos costos en todas las esferas de la transformación del conflicto, y 8) la resistencia relativamente pasiva de una comunidad pobre y vulnerable.
En virtud de todos los elementos expuestos, que intentan describir su grado de complejidad, este caso se constituye en un enorme reto académico que puede dar luces a futuro sobre cómo analizar este tipo de conflictos ambientales complejos.
Los conflictos ambientales y la intratabilidad
El objeto de este apartado teórico es presentar de qué modo se elaboró el ensamblaje conceptual para esta investigación, centrado en el uso de conceptos y enfoques que permiten analizar las relaciones de poder, para, fundamentalmente, describir cómo se construyó la categoría central de conflictos ambientales intratables. Para ello se tomó como punto de partida el conjunto de rasgos reseñados por la literatura, los cuales fueron ordenados y jerarquizados en tres niveles y subniveles, que van de los más abstracto a lo más concreto, y luego se seleccionaron y ensamblaron los conceptos que mejor podían describir los rasgos de intratabilidad en cada nivel. Debe anotarse que hay uno o varios conceptos que articulan los tres niveles de análisis (figura 2).
De manera general e introductoria, en la primera sección se presentan, para los neófitos, las definiciones más básicas de conflicto —sus componentes, dinámicas y función en el cambio social—, así como las diferencias entre las nociones de transformación y resolución.
En la siguiente sección se introduce una breve evolución de los grandes enfoques a partir de los cuales la academia se ha aproximado, desde las versiones más clásicas a las más críticas, a los conflictos por recursos naturales: la teoría económica, la ecología política y los estudios críticos al desarrollo.
Luego, se abordan los dos orígenes de la noción de intratabilidad y se presenta la forma como, para este trabajo, se sintetizan y complementan varios componentes provenientes de las escuelas europeas y norteamericanas, de manera específica la larga duración, la recurrencia, el fracaso de los intentos de resolución y el involucramiento de necesidades básicas, así como, de manera general, la “presencia de elementos