Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho. Jairo Andrés Castaño Peña
Constitución, o mejor aún, dichas interpretaciones adquieren auténtico rango constitucional. En palabras de Santamaría Pastor, la Constitución, después de un tiempo, se “ha convertido en el mero soporte lingüístico de un conjunto de contenidos semánticos generados en el seno de estos procesos: son estos contenidos semánticos o significados añadidos en el curso de las operaciones aplicativas e interpretativas las auténticas normas constitucionales”79.
En sentido similar, Solozábal Echavarría afirma que “la insuficiencia de la norma constitucional, lo que podríamos llamar su incompletud, no sólo exige, hacia abajo, su concreción normativa, de ordinario, sino que requiere, hacia arriba, especificación interpretativa. Ello quiere decir que la aplicación de la Constitución precisa de ordinario, además de su desarrollo normativo, su determinación significativa”80.
La interpretación del derecho constitucional comporta dificultades por su propia naturaleza. En primer lugar, porque la validez de las normas constitucionales no deriva de la existencia de otras, no hay una norma superior que les dé vida81; en otras palabras, se soporta a sí misma en un proceso de autorreferencia normativa82. Uno de los efectos de esta condición, según Santamaría Pastor, es que “pone de manifiesto, en toda su crudeza y al máximo nivel, las ficciones que rodean la teoría de la interpretación y, en definitiva, toda la teoría del Derecho”83.
La segunda razón de la dificultad es la estructura abierta de la norma constitucional. La Constitución no regula completamente un tema, sino que solo es una norma de mínimos84; una norma que, dado su nivel de inconcreción, necesita ser completada y desarrollada por el ejercicio de las competencias de los poderes públicos85. Esta característica también se hace patente en el desarrollo de la Constitución económica. Como vimos antes, el uso de los conceptos vagos o indeterminados es una manifestación clara de su apertura, y esto trae como consecuencia la necesidad de que se dote de contenido en el ámbito de la interpretación jurídica, con especial atención a los límites. Con todo, la Constitución debe ser interpretada como un “mero” límite de la acción política, y no de manera exhaustiva, porque sustituiría la capacidad de decisión del Estado democrático, amenazando el pluralismo86.
Con todo, el juez constitucional está llamado a “crear” y dotar de contenido la Constitución económica87; a decir verdad, los desarrollos jurisprudenciales han sido verdaderos protagonistas en el desarrollo y consolidación del Estado social de derecho. Por otra parte, las decisiones de los tribunales constitucionales tienen efectos erga omnes; esto implica que sus interpretaciones tienen verdaderas consecuencias en la cimentación, la definición y la prescripción del sistema económico. Este último aspecto también lo reseña Santamaría Pastor como una dificultad para la interpretación de la Constitución, puesto que, en última instancia, las decisiones sobre el alcance de la norma constitucional son, “invariablemente, cuestiones de alta política”88.
Rubio Llorente al respecto sostiene:
… todo conflicto constitucional [en la jurisdicción constitucional] es pura y simplemente el enfrentamiento de dos interpretaciones, la del legislador y la del juez. Aquella tiene la inmensa autoridad de la representación popular; ésta no puede recabar para sí otra que la que procede del Derecho, es decir, y esto es lo decisivo, de un determinado método de interpretar los preceptos jurídicos, especialmente los preceptos constitucionales, cuya estructura necesaria, sin embargo, se presta mal a la interpretación con las herramientas habituales del jurista89.
El hecho de que la Constitución esté formada por multiplicidad de principios, configurados a modo de mandatos de optimización, valores, o incluso de libertades “limitables” pero sin saber hasta qué punto, comporta otro elemento de complejidad para la interpretación90. A esto debe sumarse el uso de los conceptos vagos, disposiciones contradictorias, que obligan a “crear” estructuras argumentativas para dotar de contenido los mandatos constitucionales.
Es preciso indicar, además, que la interpretación puede versar sobre: normas competenciales, tanto las habilitantes como las de mandato de intervención; normas orgánicas que buscan institucionalizar el funcionamiento y desarrollo de la economía; los derechos y libertades; y, por último, los principios y valores. Así como que el control de constitucionalidad se realiza sobre todo tipo de normas, lo que significa que todos esos elementos abstractos, indefinidos o vagos cobran concreción en la decisión judicial.
Pero la decisión judicial presenta riesgos cuando se trata de la determinación del sistema económico. Así lo advierte Alonso García:
En la medida en que los contenidos y los criterios de aplicación de los principios constitucionales financieros son de creación jurisprudencial, razonar por principios más que por reglas determina una especial valorización de la importancia en el caso concreto [la tópica] en la interpretación constitucional (de ahí la trascendencia que para la concretización de su contenido adquiere la jurisprudencia) y propicia la entrada de una interpretación principialista y de valores –con las dificultades y riesgos que ello comporta para la inseguridad jurídica y de desbordamiento de una interpretación no controlable racionalmente (decisionismo judicial), al perder también en generalidad y abstracción, convirtiéndose en un Derecho de caso concreto91.
Para intentar superar estas dificultades, el método de interpretación de las normas constitucionales será fundamentalmente el sistemático, pues, como no hay una referencia externa o superior (norma de reconocimiento), es necesario que las normas producidas tengan lógica interna en el seno de la propia Constitución; además, como advierte Rubio Llorente, la interpretación de la Constitución no tiene la posibilidad de contar con otro tipo de legitimidad.
Por tanto, el empleo del término “concepto jurídico indeterminado” no es adecuado para referirse a los postulados de la Constitución económica. Esta cuestión es de especial importancia en el marco de nuestro estudio, toda vez que los principios que orientan la actividad económica son en buena medida conceptos vagos, que dan pistas y orientan la actividad económica pero que, en definitiva, no son lo suficientemente concretos como para definirla sin dejar lugar a duda. Los mejores ejemplos son los de “interés general” y “orden económico justo”, o bien fórmulas como las de “economía de mercado” o “planificación general de la economía”.
El tema de los conceptos jurídicos indeterminados ha sido desarrollado en especial por la doctrina administrativista en el marco del control de la discrecionalidad administrativa. Sus construcciones teóricas tienen por objeto la limitación de dicha discrecionalidad, mientras que, en nuestro campo, el propósito de dicha apertura es más bien identificar el sistema económico. En esa medida, hablar de conceptos jurídicos indeterminados puede conducir al error de aplicar los supuestos de esta teoría a la interpretación constitucional. La teoría de los conceptos jurídicos indeterminados tiene por objeto la definición de tales términos, las competencias para decidir su contenido y, en general, su eficacia dentro del ordenamiento jurídico; mientras que el objetivo de la indeterminación constitucional es mantenerse de esta manera, actuar como garantía de la apertura, del pluralismo y de la vocación de la Constitución para adecuarse a las necesidades de cada generación y momento histórico.
Parejo Alfonso se expresa con claridad al respecto y afirma:
El marco en que consiste, así, en último término la “Constitución económica” está compuesto por preceptos con diferente ubicación sistemática en la Constitución y, en correspondencia con tal dispersión a lo largo de la misma, de naturaleza, consistencia y eficacia jurídicas heterogéneas, que, sobre ellos, emplean conceptos más que indeterminados (en el sentido que la expresión tiene en el derecho administrativo), abiertos, carentes de rigor y precisión jurídicos92.
4. UNA CONSIDERACIÓN SOBRE LA NEUTRALIDAD DE LA CONSTITUCIÓN ECONÓMICA
Por otra parte, la neutralidad de la Constitución en materia económica ha sido uno de los temas más polémicos en el desarrollo del concepto de Constitución económica.
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