Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho. Jairo Andrés Castaño Peña

La consolidación de lo que podríamos denominar constitucionalismo económico de carácter social viene dada por las lecciones aprendidas en 1929 con la crisis económica conocida como la Gran Depresión. Las fórmulas de intervención del Estado en la economía se erigieron como la única herramienta útil para paliar la situación. Doctrinas como la del New Deal se consolidaron como instrumento del Estado para dirigir la senda de la economía justificando la intervención estatal en la actividad económica, dejando de lado el modelo de no injerencia propio de la etapa anterior¹³⁶. Por otra parte, la generalización del contenido social en las constituciones de los Estados se produce durante la segunda posguerra. En 1946 se instituye en Francia una república “social”, y esta fórmula se repite en su Constitución de 1958; asimismo, Alemania, en 1949, define en su Ley Fundamental el Estado como democrático, federal y social.

Los cambios repercuten directamente en los fines del Estado, de modo tal que el Estado se responsabiliza de garantizar unos mínimos que mejoren la calidad de vida de los asociados. Derechos como el acceso a la vivienda, a la educación, la implementación de sistemas de protección sanitaria y de pensiones surgen en forma de prestaciones necesarias, cuya responsabilidad está a cargo del Estado. Como señala Monereo, el Estado social “comporta una vinculación jurídico-social del Estado, esto es, un compromiso de éste para garantizar la cobertura de las necesidades fundamentales de los individuos. En tal sentido el Estado asume la función de orientar la economía hacia la satisfacción de dichas necesidades y la remoción de las situaciones de desigualdad social incompatibles con los principios del Estado Social y la cláusula transformadora y de fomento de los poderes públicos”¹³⁷.

El Estado social de derecho tiene el propósito de superar los déficits de igualdad que el Estado de derecho no había podido corregir y que, en buena parte, causó. En consecuencia, se proclamó el principio de igualdad material y se consagraron nuevos derechos¹³⁸ que hicieron indispensable un ensanchamiento de la Administración Pública, un aumento de las competencias y de los mecanismos de protección. Es cierto que los nuevos derechos ya habían tenido algún desarrollo en ordenamientos jurídicos anteriores. La novedad consistió en la sistematización de su protección, y, sobre todo, en el cambio de la concepción misma del Estado respecto de su papel como actor fundamental en la protección y, además, en la promoción del nuevo catálogo de derechos. Para García Cotarelo, siguiendo a Mortati, la aparición de los derechos económicos, sociales y culturales (que considera como derechos civiles) es el elemento que determina la calificación como “social” del Estado. En su opinión, la legitimidad del Estado de bienestar viene dada por la presencia y consagración de estos derechos, que buscan asegurar unas condiciones materiales mínimas a las personas.

Por otro lado, el Estado social de derecho impacta en la Constitución económica. Como señala Cantaro, el Estado social modula el perfil económico de la Constitución, lo ensancha y lo orienta a la satisfacción de las necesidades de los individuos, no conformándose solo con el gobierno del mercado. Es más, añade este autor que la Constitución económica va más allá de sus contenidos tradicionales de derecho a la propiedad, libertad de empresa y de contrato, y pone el acento en el “bienestar colectivo” y la remoción de las “posiciones sociales desfavorecidas”¹³⁹.

Pero el cambio de orientación tiene efectos sobre los procesos políticos, como bien señala De Otto: la consideración del Estado social parte de la realidad, de los datos fácticos y no meramente de las normas. Lo anterior significa que se hace responsable “también del mantenimiento de la realidad política sobre la cual se sustenta la Constitución democrático-liberal”¹⁴⁰.

Ahora bien, el modelo se fortalece cuando la Constitución adopta el Estado social de derecho como un principio, es decir, no solamente como un modelo político, sino que se integra en el sistema con fuerza normativa. De esta forma, la categoría de Estado social se proyecta sobre todo el ordenamiento jurídico y debe determinar, en buena medida, las decisiones políticas.

Con relación a esto último, hay que hacer referencia a la idea expresada por Balaguer cuando señala que el principio del Estado social fortalece a su vez, y renueva, el principio democrático. Y ello porque reconoce la voluntad popular como fundamental para el desarrollo de los postulados de dicho Estado social; esto significa que se formaliza la tensión en el ámbito legislativo para satisfacer los postulados del Estado social¹⁴¹. Pero, además, el reconocimiento del Estado social suponía la transformación del principio democrático: la democracia dejaba de ser el mero gobierno de la mayoría y sumaba la protección y el respeto de las minorías a su contenido¹⁴². Así pues, la formulación de los fines del Estado, la positivización de los derechos sociales y la definición del Estado como social, todo ello con fuerza normativa, se convierte en el marco fundamental que debe inspirar el ejercicio de la política. Este marco implica unos límites claros a la decisión de las mayorías e imprime un sentido a la actividad del Estado. Se produjo así un avance significativo para el derecho constitucional y la ciencia política.

Hay que señalar, en todo caso, que el tránsito del Estado de derecho al Estado social de derecho se caracterizó por ser una transformación débil en comparación con el cambio auténticamente revolucionario que supuso la llegada del Estado de derecho. Balaguer ha señalado que el Estado liberal surgió como producto de una revolución donde los ganadores (burgueses) impusieron sus condiciones a los perdedores (nobleza y clero), mientras que el Estado social de derecho surge como un pacto donde los ganadores de antes (los burgueses) seguían teniendo ventajas, aunque ceden posiciones frente a los otros (el proletariado)¹⁴³. Las críticas al Estado social indican que ninguna de las clases sociales quedó completamente satisfecha, de ahí que las “derechas” acusaran al nuevo modelo de amenazar las libertades individuales como consecuencia de su amplio intervencionismo, mientras que las “izquierdas” denunciaban este modelo de Estado como una forma de inmovilismo incapaz de progresar¹⁴⁴.

El Estado social no cambia la naturaleza del Estado de derecho. Las conquistas logradas en materia de libertad personal y limitación del poder continúan presentes en el nuevo modelo. El cambio radica en los fines para los que se ha instituido el Estado, en las nuevas competencias que se le atribuyen para lograr la protección de los derechos y en la proclamación de una igualdad real y efectiva. Como lo señala Aragón Reyes, “el Estado social, en suma, no significa un modo específico de ‘ser’ del Estado, sino una manera de ‘actuar’ por parte del poder público”¹⁴⁵. En palabras del mismo autor:

El Estado social no puede definirse como una forma de Estado, sencillamente porque no lo es: solo se trata de una modalidad de la forma de Estado democrático de Derecho. Por ello, el Estado social no supone modificación alguna respecto de la organización del poder típica del Estado constitucional democrático de Derecho. La cláusula ‘social’, añadida a ese Estado, no afecta a la estructura de este sino a sus fines. El Estado social no significa la sustitución de la representación política por la representación corporativa, ni la sustitución de los partidos por los sindicatos. Lo que significa es la asunción por el Estado de nuevas tareas, que no vienen a sustituir a las antiguas (seguridad, orden público, defensa, etc.), sino a complementarlas. Y estas nuevas tareas son las relativas a procurar mayor igualdad social y, por ello, a proteger a los sectores sociales menos favorecidos¹⁴⁶.

Por otra parte, la transformación que propone el Estado social no solo conlleva un cambio respecto de los valores que deben guiar los desarrollos legales (la existencia de los derechos positivos marca la senda para alcanzar dichos fines); también conlleva una serie de obligaciones de actuación por parte de los destinatarios de las normas, incluyendo los poderes públicos. En otras palabras, el advenimiento del Estado social, que ha recorrido un largo camino hasta lograr su consolidación, no culmina con la mera presencia de los derechos sociales en las constituciones y su concreción en las leyes, sino que se proyecta hasta la propia aplicación del derecho. A partir de ahí, el contenido de los derechos sociales se ha desarrollado en buena medida gracias al desarrollo de la jurisprudencia, específicamente la emanada

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