Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho. Jairo Andrés Castaño Peña
La decisión constitucional a favor del Estado social, por el contrario, no se refiere directamente al sujeto “Estado”, sino a una determinada situación empírica de la comunidad social que se organiza en forma estatal, que, en una primera aproximación muy general, podría describirse como la situación en la que se cumplen ciertos requisitos de justicia social. El adjetivo “social” del art. 1.1 es una norma que contiene la decisión valorativa de rechazo del Estado “neutral” en las cuestiones sociales y que, más allá de eso, impone al sujeto estructurado como Estado democrático de Derecho un objeto, una tarea o un fin: se trata de conseguir una determinada situación social calificable como justa para los medios que ofrece el Estado de derecho147.
Con todo, la carta de derechos encuentra auténticos límites materiales para su realización que pueden llegar a convertirse en un obstáculo fáctico que limita el contenido imperativo de las disposiciones y su alcance concreto. Así pues, si bien es verdad que el reconocimiento de los derechos, sus destinatarios y la medida de satisfacción son cuestiones que atañen a la política, también lo es que su materialización depende de las posibilidades reales de la economía. Resulta claro que la disponibilidad de los recursos públicos para lograr la realización de los derechos se convierte en un verdadero límite material para llevar a cabo la decisión política, el grado de satisfacción148 y el grado de exigibilidad de los mismos149. De ahí la importancia de estudiar la reforma constitucional respecto de las cláusulas de disciplina fiscal y los límites que su implementación puede suponer en lo relativo al alcance y materialización, en general, de los derechos, y, en particular, de los derechos sociales. Como advierte García Pelayo, son necesarias técnicas administrativas, económicas, de programación de decisiones, etc. para neutralizar los efectos disfuncionales de un desarrollo económico y social no controlado150. En todo caso, el reconocimiento de las limitaciones fácticas, es decir, la falta de recursos económicos, no puede convertirse en la incorporación de un “cálculo económico” o un principio de “racionalidad económica” en la lógica constitucional151, al menos no en el Estado social de derecho.
Los primeros rasgos de Estado social en Colombia se remontan a la reforma constitucional de 1936. Esta reforma estructural de la Constitución (de 1886) se ocupó de incluir la intervención del Estado en la economía y dotar de una función social a la propiedad privada, al tiempo que recogió garantías para los trabajadores y el deber de beneficencia para los desvalidos152. Sin embargo, la transformación definitiva que dio origen al Estado social de derecho en Colombia fue, sin lugar a duda, la Constitución de 1991 (actualmente vigente). El constituyente plasmó sus preocupaciones respecto del desarrollo económico del Estado en el texto y, además, adoptó un amplio catálogo de derechos fundamentales y de libertades de contenido económico, social y cultural.
En el caso español, los primeros pasos hacia el Estado social de derecho los dio la Constitución republicana de 1931. En aquel momento se produjo un intento importante de consolidar algunos elementos del Estado social sin llegar a denominarlo con la fórmula magistral. Pero la historia de esta Constitución terminó en 1936 y asimismo sus avances. La Constitución de 1931 centró su atención en los contenidos sociales dirigidos a los trabajadores, la libertad de asociación, el derecho de huelga y la negociación colectiva. Así pues, se incorporaron cláusulas dentro del texto constitucional para fortalecer a la clase obrera. Se establecía el derecho al trabajo en unas condiciones dignas, la protección a la maternidad y se obligaba a la estructuración de un sistema de seguridad social (seguros por accidentes, pensión de vejez y muerte). Lo significativo es que esta Constitución, durante su corto periodo de vigencia, tuvo desarrollo legal y muchos de sus postulados llegaron a materializarse153.
Sin ánimo de desconocer la importancia de lo anterior, es indiscutible que la Constitución de 1978 vendría a consolidar, definitivamente, los postulados del Estado social de derecho en España, sistematizando un amplio número de derechos de contenido social. Su artículo 1.1 establece que España se constituye como un Estado social y democrático de derecho.
Ambas constituciones, la de 1991 en Colombia y la de 1978 en España, instituyeron un procedimiento de protección rápido y eficaz para salvaguardar el cumplimiento de los derechos, la acción de tutela y el amparo respectivamente154. Y, por último, la creación de un tribunal constitucional con amplias facultades para interpretar y defender la Constitución y proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Los elementos descritos permiten sostener que las palabras Estado social de derecho, contenidas en el artículo primero de ambas constituciones, no son una mera formalidad o adorno al texto constitucional. De ambos textos se desprenden obligaciones del Estado para cumplir con los presupuestos y objetivos propios del Estado social.
Esta particularidad del nuevo modelo significa una auténtica transformación de los derroteros que habían sido básicos para la comprensión de la actividad estatal, en el entendido de que el nuevo modelo trasciende de la mera función negativa del Estado propia del modelo liberal burgués, para pasar a exigir una actividad potente en aras de lograr un orden justo. En este sentido, la Constitución española, desde el Preámbulo, establece el deseo de “promover el bien de cuantos la integran” –la nación española–, y pretende “garantizar la convivencia democrática dentro de la Constitución y de las leyes conforme a un orden económico y social justo”. Asimismo, según el Preámbulo de la Constitución colombiana, esta norma se promulga “con el fin de […] asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo”.
El hecho de que se trate de un principio constitucional dota a la cláusula del Estado social de un contenido normativo concreto, de una función propia que debe condicionar, junto con los demás principios de la Constitución, la actividad de los poderes públicos. García de Enterría sostiene al respecto: “Estos valores no son simple retórica, no son […] simples principios ‘programáticos’, sin valor normativo de aplicación posible; por el contrario, son justamente la base entera del ordenamiento, la que ha de prestar a éste todo su sentido propio, la que ha de presidir, por tanto, toda su interpretación y aplicación”155.
A este respecto, la Corte Constitucional de Colombia, en la sentencia T-492/92, se enfrenta por primera vez a resolver dos aspectos problemáticos de la entonces nueva Constitución. En primer lugar, el alcance del Estado social de derecho; en segundo lugar, la delimitación de los derechos fundamentales.
Dice la Corte que la adopción de dicho modelo implica una nueva manera de interpretar el derecho, que puede ser resumida con las siguientes palabras: “pérdida de la importancia sacramental del texto legal entendido como emanación de la voluntad popular y mayor preocupación por la justicia material y por el logro de soluciones que consulten la especificidad de los hechos”156. Además, sostiene que el artículo 1.º de la Constitución Política de Colombia (en adelante, CP) es la clave normativa que irradia todo el texto fundamental, y dado que ahí está la definición del Estado social, dicho adjetivo tiene una relación ontológica con el Estado157.
En el caso de la Constitución española (en adelante, CE), la fórmula de Estado social tiene una íntima relación con el artículo 9.2 de la misma carta, que establece que “corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud[,] y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. También es indispensable tomar en consideración lo que establece el artículo 10.1 CE cuando señala que la dignidad de la persona es fundamento del orden político y de la paz social.
Pero el reconocimiento normativo del Estado social, siguiendo a Parejo Alfonso, puede ser identificado tempranamente