Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho. Jairo Andrés Castaño Peña
social.
En conclusión, el derecho de propiedad tiene un desarrollo constitucional que expresa las garantías propias del Estado liberal, establece las obligaciones de carácter negativo para que se realice; sin embargo, no hay una definición clara del derecho de propiedad ni de su contenido. Además, la Constitución apuesta por un contenido social de la propiedad y le impone unos límites que son la función social y/o función ecológica y, por tanto, se hace patente la necesidad de una interpretación sistemática que la dote de contenido. Precisamente, la cláusula de Estado social de derecho es uno de los criterios fundamentales a la hora de desarrollar esta tarea.
El ejercicio del derecho de propiedad es muy amplio, siempre y cuando no desborde los límites constitucionales (definición negativa del derecho); pero la regulación del derecho de propiedad determina el sistema económico y, en este caso concreto, la función social de la propiedad se convierte en un instrumento importante para la planificación y dirección general de la economía. La propiedad privada entendida como función social es un presupuesto para la consolidación del Estado social de derecho y le imprime un sentido claro a la Constitución económica.
La propiedad entendida como función social es un instrumento de planificación económica fundamental, ya que se proyecta sobre los bienes de producción que son los medios para alcanzar los fines del Estado: el orden económico justo y la igualdad material, entre otros. Los mejores ejemplos de esta manifestación de la función social tienen que ver con los límites que impone el Estado, a través de la ley, al uso de la tierra y, sobre todo, con las obligaciones de carácter positivo de explotación de la tierra, la prohibición de dividir los terrenos o de concentrarlos, o de edificar en terrenos rurales. En el caso colombiano, además, existe el imperativo de promover el acceso a la propiedad de la tierra por parte de los campesinos191. La naturaleza de estos deberes de promoción es propia del Estado social y busca fortalecer a un grupo especialmente vulnerable y que de manera sistemática ha sido objetivo de todos los bandos del conflicto armado. Su propósito es alcanzar la igualdad192. La Corte Constitucional ha interpretado que la dignificación de la vida en el campo es uno de los fines del Estado social proclamado por la Constitución de 1991, y para alcanzar ese fin es indispensable la promoción al acceso de la propiedad193. Estos deberes han legitimado las decisiones de política agrícola, y han permitido garantizar la división eficiente de las tierras, evitando los latifundios y minifundios en algunos casos concretos. Disposiciones como esta hacen que el Estado tenga una actividad vigorosa en el cumplimiento de los fines que se han trazado en el ordenamiento jurídico. Esto es solo una manifestación de que la cláusula de Estado social sirve, o ha servido, para llenar de contenido esas expresiones que se revelaban vacías.
La función social en el derecho de propiedad exige que el derecho quede dispuesto de tal manera que permita alcanzar los fines del Estado social. Dicho de otro modo, la propiedad (como función social) hace las veces de catalizador para cumplir con los fines del Estado, y esta característica es la que legitima los límites que se puedan imponer al ejercicio del derecho. En consecuencia, las limitaciones del derecho que se realicen con unos fines loables desde el punto de vista constitucional tendrán cobertura constitucional.
Es muy importante dar un contenido lato al derecho de propiedad, en el sentido de entender que regula relaciones jurídico-patrimoniales y no solo el derecho de dominio, ya que de lo contrario la función social de muchos de estos objetos se quedaría por fuera del régimen del Estado social de derecho; así, por ejemplo, la prestación de servicios, patentes, propiedad intelectual, e incluso las relaciones que puede crear la concesión de una licencia de explotación de recursos. Además, el debilitamiento de la protección tanto objetiva como subjetiva del derecho de propiedad, para dar ventaja al interés general, en el marco de un Estado social de derecho, debe hacerse extensible a todas las relaciones jurídico-patrimoniales posibles. Esta es la manera de mantener dentro de los límites constitucionales las consecuencias jurídico-políticas del ejercicio del derecho de propiedad de las que nos advertía García Pelayo.
c. LA LIBERTAD DE EMPRESA EN EL MARCO DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO
El artículo 38 CE establece: “Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación”.
La Constitución colombiana, en el artículo 333, también consagra la libertad de empresa:
La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.
La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades.
La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial.
El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.
La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.
La libertad de empresa, al igual que el derecho de propiedad, es uno de los presupuestos de la economía de mercado. La dimensión de la libertad de empresa determina el tamaño del mercado, los ámbitos donde el mercado es libre y las condiciones de acceso al mismo. De ahí que sea otro de los pilares de la Constitución económica. La envergadura de dicha libertad depende en buena medida de lo que se entienda por economía de mercado. Así pues, García Pelayo identifica que existen por lo menos tres posibles interpretaciones y modulaciones de dicha acepción: primera, una economía libre de mercado, donde el Estado crea unas estructuras para el funcionamiento del mercado, aunque sin intervenir en la dirección y orientación de las líneas político-económicas. Segunda, una economía social de mercado en la competencia se sitúa en el centro del modelo, confiando en que la interacción de los agentes del mercado logrará un desarrollo adecuado de la economía y, en ese mismo sentido, del bienestar. Este sistema admite la intervención del Estado en algunos aspectos fundamentales como la garantía de la competencia, políticas anticíclicas o estabilización de precios, es decir, medidas destinadas a corregir los efectos nocivos del mercado. Tercera, la economía dirigida, en la cual el Estado tiene una participación activa, no como sustituto del mercado, sino reconociendo la insuficiencia de este para para autorregularse; es más, se admite que existen políticas sociales que el mercado no busca alcanzar, y que, por tanto, le corresponde al Estado fomentar y promover, pero no reemplazando la libertad del empresario o el principio de ordenación económica194.
La libertad de empresa, en el caso español, se desarrolla en el marco de “la economía de mercado”, tal y como lo establece el artículo 38 CE. La libertad de empresa, desde el punto de vista objetivo, se protege mediante la reserva de ley y las acciones que protegen la constitucionalidad del sistema (art. 53.1 CE). Además, en el caso español se infiere la existencia de un contenido esencial.
En la Constitución colombiana, por su parte, no se hace referencia a ningún modelo de manera explícita. Sin embargo, la Corte Constitucional, desde tempranos pronunciamientos, ha partido del supuesto y reconocimiento de la “economía de mercado” como modelo, y más recientemente la ha calificado como “social”195.
La protección de la libertad de empresa desde el ámbito subjetivo, al igual que la del derecho de propiedad, ha sido debilitada para dar cabida al interés público. En consecuencia, la protección del derecho no es posible mediante la acción de tutela o de amparo. Afirma Albertí Rovira, siguiendo la postura de Aragón Reyes, que “la Constitución acentúa la libertad de empresa en su dimensión objetiva, como elemento estructural e institución básica del orden económico”196. En este mismo sentido se expresa Bassols Coma, quien sostiene que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español ha reconocido