Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho. Jairo Andrés Castaño Peña
como lo dispone el artículo 215.
Con todo, la Corte Constitucional de Colombia, a través de su jurisprudencia, ha sido la encargada de proyectar el alcance de las normas constitucionales respecto del derecho al trabajo. Así sucede, por ejemplo, en lo que atañe al salario mínimo vital y la capacidad adquisitiva228, la libertad de negociación, la dignidad humana y la protección a la mujer gestante y en periodo de maternidad229. Es notorio que los principales avances los ha prodigado la jurisprudencia constitucional y no la actividad legislativa. Es más, a través de la actuación de la Corte Constitucional, la protección al trabajo y los derechos que lo rodean, como bien lo señalan Uprimny y García, no solo se han hecho valer ante violaciones directas de la legislación vigente, sino que se ha protegido la libertad sindical y de asociación incluso frente a prácticas que, en estricto sentido, aparecían apegadas a la ley. Así por ejemplo, en el caso de la discriminación hacia los empleados sindicalizados consistente en asignarles menos horas extra para promover su desvinculación del sindicato; la Corte también ha ordenado el reintegro de operarios que habían sido despedidos con todos los requisitos legales cuando el despido solo había recaído sobre los trabajadores sindicalizados. Lo relevante, como bien lo apuntan los autores citados, es que la Corte, para lograr la protección de los derechos en estos casos concretos, ha aplicado los postulados constitucionales y no las leyes laborales230. Esta clase de intervenciones que por su naturaleza limitan la libertad de empresa y que buscan proteger la igualdad, el derecho de asociación y el principio de no discriminación, son proyecciones del Estado social de derecho.
Por otro lado, el derecho del trabajo no es un derecho aislado. Está íntimamente relacionado con el derecho a la seguridad social, con el derecho a la salud e incluso con la educación. Y es evidente que la efectividad de estos derechos conexos depende de la actividad del Estado, del gasto y del presupuesto que se asigne a satisfacerlos. La inclusión de cláusulas de disciplina fiscal como criterio/principio en las constituciones hace que el derecho al trabajo, pero, sobre todo, la calidad y condiciones de su ejercicio se desplacen para dar lugar al nuevo criterio, a la razón económica. Los estándares de cumplimiento y satisfacción del derecho del trabajo y los derechos vinculados al mismo quedan reducidos respecto de la situación anterior a la reforma.
Por otra parte, la protección y mantenimiento del sistema de pensiones es uno de los mejores ejemplos de la necesidad de mantener unas finanzas saludables y fuertes que permitan al Estado cumplir con las obligaciones que tiene. La seguridad social es un derecho que se ve afectado por el criterio de sostenibilidad fiscal o por el principio de estabilidad presupuestaria, por varios frentes. Por un lado, la necesidad de un gasto que procure los derechos de salud, educación, y seguridad social, y, por otro, la necesidad de que ese gasto sea responsable y que permita la satisfacción de las obligaciones a futuro con los pensionados e incluso con los acreedores de la deuda pública. Este equilibrio es uno de los principales argumentos que se esgrimen en defensa de la necesidad de implementar cláusulas de disciplina fiscal.
Para finalizar, otro aspecto relevante, y sobre el cual volveremos más adelante, es que las prestaciones propias del Estado de bienestar suelen estar vinculadas al trabajo. Es decir, para acceder a los servicios públicos que ofrece el Estado de bienestar es necesario, en numerosos escenarios, contar con un contrato de trabajo. El problema es que la flexibilidad (en desmedro de la seguridad o la estabilidad) existente en las relaciones de trabajo hace que los servicios asociados al trabajo no siempre estén disponibles para el ciudadano. Por ejemplo, el servicio de salud en Colombia está directamente vinculado con la contribución que se realiza en el marco de los contratos de trabajo; y en el caso español, la prestación por desempleo exige que haya cierta continuidad para poder acceder a ella, y dado que el mercado de trabajo no ofrece estabilidad de manera generalizada, se presentan exclusiones que significan una ausencia del Estado de bienestar en situaciones en las que sería más necesaria su intervención. Para completar, piénsese en el caso del acceso a la pensión, que requiere cierta cantidad de cotizaciones a las que es difícil llegar si se tiene una vida laboral pero con amplios periodos de intermitencia.
7. CONSTITUCIÓN ECONÓMICA EUROPEA
La Unión Europea ha significado una profunda transformación de la actividad jurídica y económica de los Estados que la conforman. El desarrollo de reglas, procedimientos y políticas cuyo objeto es regular la economía hace necesario identificar las características que delinean el sistema económico de la Unión desde el punto de vista constitucional.
La primera cuestión es tratar de identificar si existe o no una Constitución europea. La duda nace de la inexistencia de un texto formal o de una serie de normas con una jerarquía claramente identificable que permitan establecer que se está en presencia de una Constitución propiamente dicha y no de otro tipo de norma. La inexistencia de una Constitución europea formalmente hablando, y la negativa que encontró su aprobación en los ya conocidos referendos de Francia y Holanda, que produjeron la crisis del tratado constitucional, nos devuelve al punto de partida.
Para responder a este interrogante hemos establecido una distinción entre los valores propios del constitucionalismo y la Constitución como instrumento. De lo que se trata es de identificar, en el ordenamiento europeo, las características que pudieran perfilar la existencia de un constitucionalismo y, en última instancia, el perfil de una Constitución europea. Así, el constitucionalismo abrazaría los valores y fines, generalmente no estatales, que subyacen en las bases materiales e institucionales de una Constitución, y que permiten que pueda decirse, por ejemplo, que las constituciones alemana e italiana, aun con sus evidentes diferencias, comparten una misma filosofía constitucional o constitucionalismo de raíz humanista y kantiana, y además sostener que ambos países cuentan con un sistema de democracia representativa231.
Esta reflexión impide negar radicalmente la existencia de un constitucionalismo europeo. Uno de los límites para identificar la Constitución europea puede ser el concepto estrecho de Constitución asociado a un Estado o a una Federación, y que esta concepción clásica impida la identificación de los elementos que integran dicha Constitución –material– (elaborada a partir de los postulados del constitucionalismo). Sin embargo, optar por un concepto amplio de Constitución, en el que quepa cualquier tipo de norma que organice el poder o disponga sobre temas que tradicionalmente han correspondido al ámbito constitucional, desnaturalizaría la idea de Constitución y, sobre todo, inutilizaría el concepto, por lo menos para atender al principio de supremacía en el ámbito nacional.
Abordar el problema de la Constitución europea con los cánones del constitucionalismo nacional, ya sea con los ofrecidos por Kelsen respecto de la jerarquía como criterio guía, o con los postulados de Hart sobre la regla de reconocimiento, impide afirmar la existencia de una Constitución europea, la cual supondría la existencia de unos valores comunes que le den identidad. La función de la Constitución de recoger los valores de una sociedad y la protección de la identidad nacional se ven claramente comprometidas ante el cambio de concepto de Constitución232.
El reconocimiento de un valor normativo a la Constitución europea, equiparable al de las constituciones nacionales, implica una paradoja, ya que la integración de los elementos constitucionales europeos se ha hecho bajo los supuestos y mandatos de la Constitución nacional. Es decir, hay una norma de reconocimiento detrás del ordenamiento europeo, lo cual impide obviar el contenido y la jerarquía de dicha norma.
La noción de constitucionalización europea depende de un concepto relacional de Constitución que se forma en buena medida en el estudio del “objeto” constitucional y de cómo resulta regulado este objeto a través de los instrumentos e instituciones europeos. Esta aproximación multidimensional muestra la presencia de varias constituciones de Europa: una Constitución económica, una Constitución jurídica, una Constitución política, una Constitución de la seguridad y una Constitución social. Pese a que el uso de la noción multidimensional de Constitución puede ser útil para el ámbito nacional, en el caso europeo es absolutamente necesario, ya que el desarrollo de la regulación no se ha producido de forma simultánea ni en un solo momento concreto233. Hay que recordar que el proceso de integración es un proceso de largo recorrido234 y