Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho. Jairo Andrés Castaño Peña
las condiciones de libre competencia en el mercado y que su intervención sea limitada261.
Con todo, para esta escuela, el punto de discusión no se centraba en cuánto Estado debería o no haber, sino en la necesidad de que el Estado interviniera en la medida necesaria para que el mercado funcionara en condiciones de competencia, es decir que la intervención debía realizarse en el sentido correcto. Esta escuela abogaba por “ordenar” el liberalismo clásico definido bajo los principios de laissez faire, de ahí que se agregara la partícula latina “ordo” al nuevo modelo, designado entonces como ordoliberal. Por todo lo anterior, se reconoce la necesidad de que el Estado intervenga para lograr el buen funcionamiento del mercado; es más, se entiende que el Estado debe ser el creador del mercado y el garante de las condiciones de funcionamiento262.
El ordoliberalismo sitúa a la libre competencia como un elemento nuclear del desarrollo de la actividad económica, y en ese sentido endereza sus esfuerzos hacia la disciplina de la competencia y aboga por que las intervenciones del Estado sean contundentes en los casos en los que el poder económico se esté concentrando263. No se plantea que el Estado sea pequeño o minimalista, sino que las facultades que ejerza estén encaminadas y limitadas a lograr el objetivo de un modelo económico más humano264.
Dado el reconocimiento de la tarea que al Estado le corresponde en esta materia, el modelo ordoliberal requiere no solo de un modelo teórico de tipo económico, agregándosele a este modelo contenidos de carácter normativo, que formulen y establezcan las competencias del Estado para crear, intervenir, regular el mercado y, dado el caso, restaurar la libre competencia cuando esta sea transgredida. Esto es, una Constitución económica normativa, que, como ya se ha estudiado, se contrapondría a la Constitución política, y en esa medida resulta incompatible con la supremacía de la Constitución nacional.
Para conseguir que el mercado funcionara de acuerdo con el modelo planteado, la Escuela de Friburgo propuso una serie de principios que fueron clasificados por Bilger en dos tipos: por un lado, los principios ordenadores o constitutivos, que crearían la estructura de la libre competencia; y, por otro, unos principios reguladores, que garantizarían el funcionamiento del sistema. Los principios reguladores deberían intervenir directamente sobre los mecanismos del mercado y limitarse a lograr la estabilidad de precios; mientras que los ordenadores o constitutivos serían los necesarios para crear las condiciones de competencia y de funcionamiento del mercado265:
a) Los principios ordenadores o constitutivos serían (a) “la existencia de un efectivo sistema de precios en un contexto de perfecta competición”; (b) “la primacía del sistema monetario”; (c) la “apertura del mercado (inexistencia de aranceles prohibitivos u otras restricciones al libre comercio”; finalmente, (d) “la garantía de la propiedad privada, la libertad contractual, la responsabilidad de los actores económicos y la continuidad de la política económica completarían la tabla de sus siete principios constitutivos”266.
b) Los principios reguladores son la defensa de la competencia (como una política estructural del Estado), la política fiscal con impuesto sobre la renta progresivo, la corrección de factores externos (internalización de externalidades negativas) y la corrección de anomalías en el mercado (como el establecimiento de un salario mínimo).
La disciplina de la competencia tiene como propósito garantizar el ejercicio de las libertades ya no solo frente al Estado, sino también frente a los particulares, erigiendo una estructura que contenga la acumulación de poder económico empresarial y que pueda proteger a los nuevos actores del mercado frente a las barreras del comercio que pueden encontrar por parte de otros actores económicos. Es decir, las libertades garantizan el trato igualitario por parte de los Estados, mientras las reglas de competencia se dirigen a los otros actores económicos y garantizan la apertura del mercado a los nuevos competidores que quieran ingresar267.
La regulación de la competencia en el espacio europeo ha sido fruto de un largo recorrido histórico. La Unión Europea, desde sus primeros pasos en 1957, recogió la competencia como uno de los pilares del mercado interior268. En ese momento hubo activismo por parte de los órganos comunitarios con el propósito de imponer la lógica del mercado; esto implicó que se sustituyera el principio de “armonización legislativa” por el de “mutuo reconocimiento”269. Con el Tratado de Maastricht se acentúan aún más los cambios, ya que se deja de lado el poder de intervención únicamente sobre el mercado (línea ordoliberal)270 y se pasa a un crecimiento de las competencias de la Unión. De Miguel Bárcena expresa con claridad la evolución experimentada en el espacio europeo entre 1986 y 1992, desde el Acta Única Europea (en adelante, AUE) hasta el Tratado de Maastricht: “El AUE proporcionó la base legal para el intervencionismo y la dirección política de los sistemas económicos nacionales desde la instancia comunitaria”. Y continúa: “Maastricht supuso un auténtico cambio constitucional: interiorizó los principios contradictorios de la economía de mercado y la actuación europea en un doble sentido, la derivada de los objetivos sociales (Protocolo Social anexo al Tratado) y la de la apertura del espacio de la política económica a las instituciones supranacionales”271.
El Tratado de Maastricht establece una serie de fines y objetivos de carácter social. Sin embargo, estos objetivos quedan supeditados a los medios, que son el mercado común y la Unión económica y monetaria. Es decir, no se puede interpretar como una ruptura de los principios ordoliberales en la Constitución económica europea, sino como una variación de esos principios, de tal manera que los objetivos sociales, en última instancia, no crean conflictos internos importantes dentro del sistema, dada su posición subordinada respecto del mercado272.
Actualmente, en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, el artículo 3.1.b) dispone que el establecimiento de normas sobre la competencia es de conocimiento (facultad) exclusivo de la Unión273. Al mismo tiempo, el Tratado de la Unión Europea, en su artículo 3.3[274], recoge los principios ordoliberales de los que hablábamos antes para gobernar la economía, ya que integra los elementos y principios propuestos por el modelo: mercado común, estabilidad de precios, economía competitiva y moneda única. Si bien puede parecer que existe un cambio respecto de la fuerza con la que aparece la competencia, ya que desaparece de la definición del artículo 3.3 en términos de “mercado único en que la competencia sea libre y no esté falseada”275, hay que destacar que la competencia vuelve a ser recogida en el Protocolo 27 del Tratado de Lisboa con la misma fórmula276. Con todo, el Tratado de Lisboa parece haber cambiado las prioridades de la Unión. Así, el artículo 2[277] incorpora un reconocimiento explícito de los valores en los que se fundamenta la Unión, por lo que se trasciende de los fines meramente económicos para iniciar, al menos aparentemente, una convergencia en materia política y social.
Con el marco jurídico expuesto de la Constitución económica europea y las interrelaciones entre elementos nacionales y supranacionales podemos concluir que la principal paradoja radica en que la Constitución económica nacional sí que tiene/tenía una serie de medidas de contenido social, creando herramientas que permiten a los Estados que conforman la Unión intervenir en la economía, mientras que la Constitución económica europea, partiendo de la existencia de las normas básicas nacionales, entra a regular aspectos económicos que desnaturalizan y vacían de contenido social las constituciones nacionales, si bien no materialmente, sí, al menos, formalmente. El modelo de Constitución económica europea es incompatible con el espíritu del Estado social, ya que limita las herramientas que los Estados tienen para intervenir en la economía en aras de lograr los fines sociales; es más, crea incentivos para que el Estado se retire ante el poder económico, fortaleciendo la lógica del mercado en el ámbito europeo.
En consecuencia, la Constitución económica europea, por medio de la gobernanza económica europea, se desentiende de los postulados del Estado social de derecho y los transforma en indicaciones semánticas o retóricas, ya que la supervisión y el control sobre el presupuesto y el gasto, que vienen cubiertos bajo el manto de reformas estructurales, derivan en un control férreo de la política social de cada uno de los Estados miembros de la Unión Europea. Es más, y como adelanto a lo que se estudiará en el apartado dedicado a la gobernanza