Medio siglo de historia del cooperativismo financiero colombiano. Néstor Alfonso Rodríguez Espinosa
es un mínimo de competencia dentro de las CAC19 pero en competencia abierta con otras instituciones del sistema financiero (ejemplo: Bancos). (Fischer P. & Desrochers, 1999: 73).
Algunas de las características de este modelo observadas por Fischer son: bancos cooperativos (de segundo y tercer grado) y desarrollo de conglomerados (federaciones y asociaciones) multifuncionales al servicio de las cooperativas de base, facilitando la conformación de sistemas de autocontrol o “federación de auditoría” que se responsabiliza de la supervisión del sistema de CAC locales.
En este esquema se minimizan los costos de agencia, ya que por un lado hay mayor control de los asociados sobre la gestión de los administradores dado el tamaño y el carácter local de las cooperativas. Y, de otro lado, al minimizarse la competencia entre las cooperativas, el sistema federado (confederado), también puede actuar ejerciendo control sobre la gestión en las cooperativas, ya que su interés final es preservar el modelo.
2.4SUPERVISIÓN DE LAS ORGANIZACIONES SOLIDARIAS
De conformidad con lo establecido en el numeral 24 del artículo 189 de la Constitución Política, corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa ejercer de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control, entre otros asuntos sobre las personas que realicen actividad financiera y sobre las entidades cooperativas.
Esta función la ejerce el Presidente a través de la superintendencias –para el caso de COOPDESARROLLO– la Superintendencia Nacional de Cooperativas desde 1962 hasta 1981, el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas desde 1981 a 1986, la Superintendencia Bancaria hoy Superintendencia Financiera desde 1986 a 1999, la Superintendencia de la Economía Solidaria, desde 1999 a la fecha de realización de este trabajo.
La obligación del Estado de fortalecer las organizaciones solidarias, debe comprender acciones que incluyan el desarrollo de normas que reconozcan la organización solidaria como un tipo de organización distinta de las organizaciones del Estado y del sector privado con ánimo de lucro. Asimismo, que se cree un marco jurídico que las regule reconociendo las particularidades de este tipo de organización.
En concordancia con la Constitución se encuentran la Ley 79 de 1988 en la cual se establece el marco legal de las cooperativas, y la Ley 454 de 1998, con la cual se da vida jurídica a la economía solidaria, como un concepto más amplio que incluye a las cooperativas. Se señalan, entre otras cosas, fines y principios y se establecen las características de las organizaciones solidarias. Estas leyes constituyen el marco jurídico de las entidades de la Economía Solidaria. Asimismo, se incluye en este marco jurídico los decretos del Gobierno Nacional, así como los reglamentarios, resoluciones, circulares y demás disposiciones emanadas por las superintendencias encargadas de la vigilancia y control de estas organizaciones.
Pese a existir esta normatividad en Colombia en los últimos años, se ha agitado la idea de desarrollar una rama del derecho relacionada con el sector solidario (Abraham Katime y Antonio José Sarmiento, ponencias en el primer Congreso Nacional de Investigación del Sector Solidario). Tradicionalmente, el derecho se ha dividido en dos: el derecho privado y el derecho público. Al reconocerse la existencia de un sector solidario, distinta al Estado y al mercado, se hace evidente la necesidad de desarrollar una rama del derecho que responda a esta nueva realidad.
No obstante, en esta normatividad se han observado vacíos importantes; por ejemplo, la mayoría de las superintendencias, ejercen la labor de supervisión dando prelación a la actividad económica por encima de la naturaleza de la organización solidaria. Tal es el caso de la estrategia utilizada en 1999 para afrontar la crisis en COOPDESARROLLO; se desapareció el establecimiento bancario cooperativo y se hizo la cesión de activos y pasivos a un Banco Sociedad Anónima, MEGABANCO, creado con ese fin20. Es importante resaltar que FOGAFÍN, entidad oficial, en conjunto con la Superintendencia Bancaria, orientaron el proceso de integración en COOPDESARROLLO en 1998 y 1999. Un directivo de una de las entidades oficiales que intervinieron en este proceso reconoce, que bajo la figura cooperativa, no era posible intervenir capitalizando de la “manera ortodoxa”, como se hizo en el caso de La Fortaleza, o GRANAHORRAR, por las dificultades que representan para el control del proceso, actuar como un asociado más en una organización cooperativa. (Entrevistado 2).
A continuación se harán dos precisiones tenidas en cuenta en esta investigación sobre la supervisión del Estado en organizaciones cooperativas de carácter financiero.
2.4.1¿POR QUÉ SUPERVISAR ORGANIZACIONES COOPERATIVAS DE CARÁCTER FINANCIERO?
Matthias Arzbach (2002) de la Confederación Alemana de Cooperativas (DGRV) señala que los motivos para supervisar al sistema financiero, están dados por las siguientes razones:
○ Proteger la integridad del sistema financiero
•Sistema de pagos
•Transmisión de la política monetaria
•etc.
○ Proteger el funcionamiento de la institución financiera individual
•Evitar contagio
•Protección del (pequeño) ahorrador (Arzbach M., 2002).
En ese mismo documento, Arzbach también hace algunas reflexiones sobre el porqué supervisar a las cooperativas de ahorro y crédito (organizaciones cooperativas con actividad financiera), y dice que: 1) realizan intermediación financiera (captan y colocan), 2) hacen captación de ahorros tanto de asociados y no asociados, para el caso colombiano advierte cooperativas con gran número de asociados21, 3) los depositantes en las cooperativas de ahorro y crédito merecen la misma protección que los de un banco, y 4) son organizaciones expuestas a problemas de gobernabilidad.
Klaus Fischer, por su parte, haciendo un estudio sobre las causas de la crisis en Colombia, señaló dos razones fundamentales para supervisar las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito (Fischer P. & Desrochers, 1999), a saber:
•Azar moral: relacionado con el riesgo al que puede estar expuesto el ahorrador frente a la toma de riesgo del accionista en los activos subyacentes. El accionista toma parte en la decisión de los riesgos asumidos en la colocación de activos, ya que nombra a los administradores, orienta los planes de la organización, mientras que los ahorradores tienen una posición pasiva sobre estas decisiones. Por eso Fisher dice:
[…] los accionistas están sujetos a asumir riesgos superiores a los que conviene a los acreedores. El carácter de bien público de los depósitos ha conducido a que el Estado vea conveniente proteger a los depositantes de esta forma de azar moral por medio de un conjunto de medidas de reglamentación que tienden a limitar la toma de riesgo por parte de los accionistas. (Fischer P. & Desrochers, 1999: 65).
•Costos de agencia, relacionados con los costos generados por los administradores en detrimento de los asociados o una parte de ellos. Fischer & Desrochers (1999) destacan tres grupos de interés en una cooperativa de ahorro y crédito; los deudores netos, los acreedores netos y los administradores. Fischer plantea que uno de ellos o la combinación de ellos pueden dominar la estructura de gobierno de la cooperativa22. Este dominio se traducirá en políticas gerenciales dispares dependiendo del grupo de interés que ejerza el liderazgo. En las cooperativas, estas políticas son mucho más dispares que en el sistema bancario por acciones, ya que en este último, el accionista controla efectivamente la entidad, siendo más efectiva cuanta mayor concentración de capital se tenga. En aquellos bancos en los que la propiedad es atomizada, el control que se ejerce es menor23. Sin embargo, en un banco tradicional nunca se va a presentar una situación en la que los deudores netos ejerzan el gobierno de la entidad. Estos costos de agencia se asimilan de alguna forma a los problemas de gobernabilidad señalados por Arzbach & Durán (2002).
Fischer