¿Por qué fracasan todos los gobiernos?. Sergio Berensztein
la Argentina. Por supuesto, aspiramos a que nuestra propuesta contribuya al debate sobre los cambios institucionales que necesita la Argentina, que por definición es un tema que atrae a un segmento más acotado, constituido por las élites políticas e intelectuales. Nuestro trabajo aprovecha y se nutre de la amplia literatura de autores académicos nacionales y de otros países que se dedicaron a estudiar el caso argentino, los sistemas electorales, la transformación de sistemas clientelares en servicios públicos profesionales y los sistemas impositivos federales óptimos, entre otros aspectos.
Para poder dar fluidez a los argumentos, obviamos las citas específicas y minimizamos el uso de las notas al pie de página. En su lugar, al final del libro se ofrece una referencia bibliográfica general, para quienes quieran profundizar.
Los objetivos centrales de este trabajo son los siguientes:
1 Proponer un conjunto de cambios a las reglas formales, con el menor costo de implementación posible, que permitan transformar los incentivos a los actores políticos para mejorar significativamente la calidad de la democracia y consolidar los mecanismos que promuevan el desarrollo humano.
2 Facilitar que la ciudadanía y los líderes políticos interesados en promover reformas efectivas cuenten con un aporte actualizado y objetivo que enfoque en los ejes más importantes. Asimismo, que quede en claro que esto requiere la conformación de coaliciones adecuadas para llevar a cabo estos cambios cuando llegue la oportunidad. Es esencial instrumentar modificaciones a las reglas electorales, fiscales federales y de uso y control de recursos del Estado, para cambiar los incentivos políticos y evitar los vaivenes de las políticas públicas. Más incentivos políticos y menos discrecionalidad estatal producirán mejores políticas públicas y un incremento de la inversión privada y de la productividad, fuentes del verdadero crecimiento sostenido.
3 Promover la idea de que el actual arreglo institucional tiene un alto costo y que es urgente cambiarlo. Lo importante es ponderar no tanto las dificultades del cambio, sino los costos del statu quo. ¿Puede la Argentina romper por fin esta inercia viciosa que la condena a una decadencia secular? ¿Qué mecanismos pueden implementarse a tales efectos? ¿Cuál es la forma más rápida y efectiva de llevar adelante dichos cambios? Creemos que resulta crítico promover una reflexión seria y comprometida respecto de estas interrogantes para aprovechar las oportunidades que se nos presentan.
Estructura y metodología
El libro está dividido en dos grandes partes. La primera, compuesta por los capítulos 1, 2, 3 y 4, realiza un análisis de la situación actual de la Argentina: un diagnóstico que recorre los principales problemas que tiene nuestro sistema político, el funcionamiento del Estado y el sistema de coparticipación federal. Explicamos brevemente sus determinantes y raíces históricas para comprender cómo y por qué llegamos adonde estamos y, en especial, por qué debemos cambiar. Muchos de los problemas son anacrónicos, responden a realidades superadas o a dilemas o desafíos que ya no existen –o que, en todo caso, se pueden resolver, a la luz de la experiencia internacional, de forma muy rápida y poco costosa–.
La segunda parte, compuesta por los capítulos 5, 6 y 7, reúne un conjunto de propuestas para pensar posibles soluciones a los desafíos definidos en la primera parte (la “estrategia”), e incluye una discusión sobre la “táctica” para lograr dichos objetivos. En los capítulos 5 y 6 nos centramos en la presentación de las propuestas que constituyen un puntapié inicial para comenzar la gran discusión sobre la transformación que la Argentina espera y necesita. Es un primer paso, necesario, pero no suficiente. Los cambios deberán ser puestos en práctica por diversos actores, de manera coordinada y con la voluntad política como para implementarlos con rigurosidad y paciencia. Estos esfuerzos serían en vano si los ejecutores no asumiesen el compromiso de mantenerlos y perfeccionarlos en el tiempo. En el capítulo 7 nos centramos entonces en el “cómo”. Intentamos contribuir a definir los potenciales caminos de acción a tomar para los problemas presentados y para las soluciones sugeridas, con una serie de estrategias y tácticas que consideramos que son muy útiles y dignas de consideración.
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La necesidad de un cambio institucional
Cambios institucionales decisivos, integrales y consensuados
El proceso de reformas que la Argentina debe emprender incluye tres características centrales que están, a su vez, interrelacionadas:
1 Es decisivo, apunta al fondo de la cuestión, no son meras tácticas gatopardistas para distraer la atención de la opinión pública. Esto implica coordinar las expectativas de los principales actores sobre la existencia de un cambio de régimen.
2 Es integral, abarcando el régimen electoral, el funcionamiento del Estado y de las instituciones fiscales federales. Estamos convencidos de que las reformas parciales, acotadas y desincronizadas están destinadas al fracaso.
3 Surge de un acuerdo político amplio y sólido. La implementación de estos procesos de cambio suele llevar mucho tiempo y estar sujeto a múltiples presiones de grupos de interés. Algunas cuestiones requieren ajustes y revisiones casi permanentes. Más aún, la permanencia de estas nuevas reglas de juego en el tiempo es fundamental, para que echen raíces, se incorporen al comportamiento de los principales actores y terminen, en el tiempo, conformando una nueva cultura política, más democrática, participativa y transparente.
Cambios decisivos
Es imposible que la Argentina emprenda una senda de crecimiento sustentable sin un cambio decisivo en la percepción del régimen institucional por parte los principales actores políticos y sociales, incluyendo naturalmente a los trabajadores y a los empresarios. Necesitamos un conjunto de reglas claras, inteligentes y perdurables que contribuyan al desarrollo humano. Esto implica una regulación apropiada; ni un Estado ausente ni un intervencionismo extremo, depredador e irracional.
Los cambios en las reglas de juego son una constante de la política económica argentina desde hace décadas, pero se incrementaron notablemente en los últimos años. Esa inestabilidad genera incertidumbre, la instalación de un ambiente de desconfianza y hasta temor por lo que puede pasar.
Como resultado, se promueven comportamientos muy defensivos con criterios extremadamente cortoplacistas. Es lo que se denomina un mal clima de negocios, que explica por qué los capitales, incluyendo los argentinos, se desplazan hacia destinos mucho más seguros y confiables. Como los empresarios no gozan de derechos de propiedad efectivos sobre sus inversiones, ¿quién va a estar dispuesto, en estas condiciones, a invertir grandes sumas de dinero a largo plazo en proyectos para, por ejemplo, revertir el problema energético? Esto va más allá de un gobierno en particular. Quizás haya una administración que busque generar las condiciones para atraer inversiones y hasta logre algún resultado. La cuestión es si dichas reglas perdurán en el tiempo. Lo importante no son las personas, ni un gobierno en particular, sino la estabilidad en las reglas del juego de mediano y largo plazo. Para que no cambien, para que podamos romper la inercia pendular y enfermiza que caracteriza a la Argentina, resulta fundamental que las reglas del juego sean fruto de un proceso de deliberación amplio e inclusivo. Esto lleva tiempo y esfuerzo, pero de nada sirve forzar cambios que a la corta o a la larga se revierten y generan más inestabilidad.
Respecto de los trabajadores, vale la pena preguntarnos: ¿cuál es en la actualidad el incentivo para invertir en la propia educación, en mejorar el capital humano, en ser socios activos de un proceso de desarrollo basados en la innovación y el aumento de la productividad? No sorprende que la Argentina esté cada vez más rezagada en términos de los principales indicadores de calidad educativa, como el porcentaje de alumnos que completan la escuela secundaria. Muchos de los que sí apuestan a su propia capacitación terminan mudándose a otros países con entornos más estables para desarrollar sus actividades profesionales, pues no encuentran las oportunidades en un país donde lamentablemente el progreso no se logra en base al esfuerzo individual. Más aún, ¿tiene un trabajador argentino un incentivo claro para contribuir al sistema jubilatorio? ¿Puede acaso confiar que cuando tenga la edad para retirarse, el ahorro acumulado y administrado