¿Por qué fracasan todos los gobiernos?. Sergio Berensztein
de los ricos para mantener sus ventajas, sino el marco jurídico fundamental para que todos los actores sociales puedan aportar al proceso de desarrollo confiando en que se habrán de respetar los pactos elementales, formales e informales, incluyendo, por ejemplo, el valor de la moneda y el cuidado del ahorro solidario acumulado por la sociedad para financiar a las personas mayores.
En consecuencia, es importante generar un cambio decisivo en la percepción que empresarios y trabajadores tienen sobre sus derechos de propiedad. Si perciben que las nuevas reglas de juego se mantendrán en el tiempo, van a estar dispuestos a invertir e innovar. Para asegurar dicha estabilidad en el tiempo, se requieren modificaciones al régimen institucional que lleven a un sistema donde se pueda gozar plenamente de los beneficios de la libertad.
Se requiere un cambio integral y consensuado en el sistema institucional que genere las fortalezas y los frenos y contrapesos adecuados para que empresarios y trabajadores confíen que en el futuro se evitarán los saltos permanentes de las reglas de juego, que habrá estabilidad micro y macroeconómica y que será posible implementar políticas públicas que apunten a responder a las nuevas demandas de la ciudadanía sin poner en riesgo los logros alcanzados. Solo así se percibirá que disfrutar de los beneficios de la libertad es posible y aumentará la inversión en capital físico y humano para que el país pueda experimentar un desarrollo equitativo y sustentable.
Cambios integrales
El sistema institucional argentino posee hoy un Congreso que no es lo suficientemente independiente del Poder Ejecutivo Nacional (PEN). Para sus carreras políticas, los legisladores dependen de los gobernadores, que, a su vez, se subordinan al PEN, debido a las deficiencias del sistema de coparticipación federal. Esto vulnera las autonomías provinciales y tergiversa todo el funcionamiento del sistema político. En efecto, el presidente, que es el titular del PEN, tiene una influencia determinante tanto en el Poder Legislativo como en la vida interna de los estados provinciales.
Cuando James Madison y otros “padres fundadores” crearon un esquema presidencial de tres poderes para los Estados Unidos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), luego adoptado por la Argentina y casi todos los países de la región, pensaron en un sistema en el cual la “ambición” de un poder contrarrestase la de los otros. Se trata de un equilibrio complejo, no exento de tensiones, pero la idea de controles mutuos y permanentes surgía de una meta común: evitar los excesos característicos de las monarquías.
Como es evidente, estos contrapesos no existieron nunca en la Argentina. Los presidentes suelen desarrollar sus agendas sin el consenso del conjunto del sistema político, y para lograrlo disponen de mecanismos de coacción, sobre todo en términos fiscales, que limitan la capacidad de decisión de los gobernadores y de ese modo logran que el Congreso no le ponga trabas. Esto puede significar un giro a la derecha, que implique privatizar y abrir la economía, o bien a la izquierda, con las consabidas estatizaciones y controles extremos de la economía. Lo que es más interesante aún, muchas veces se trata de los mismos legisladores que votan con la misma “convicción” políticas totalmente opuestas desde el punto de vista ideológico. Para peor, las típicas cesiones de facultades, como las leyes de emergencia o los “superpoderes”, profundizan este desbalance institucional.
El sistema electoral, además, genera un sistema de partidos fragmentado y otorga ventajas legislativas al partido más grande e influyente, el peronismo. Esto ocurre porque las provincias chicas en términos de población, donde el PJ construyó un sistema de poder muy sólido, están sobrerrepresentadas en el Congreso. Paradójicamente, esto fue exacerbado en una de las últimas decisiones políticas de la dictadura militar. Como consecuencia, dada la fragmentación de los partidos de la oposición, el sistema político queda totalmente desbalanceado, dificultando la posibilidad de una alternancia efectiva.
La falta de controles firmes sobre el manejo de recursos públicos deriva en un uso electoral del aparato estatal a través del patronazgo (otorgamiento de empleo estatal a la tropa propia) y del clientelismo (beneficios sociales contra “prestaciones”, como el voto o la participación en manifestaciones). Estos factores disminuyen la calidad de las políticas públicas, dada la falta de un “servicio civil” profesional y meritocrático, como existe en muchos países, como Singapur y Francia. También entorpecen la competencia electoral, “inclinando la cancha” hacia quien está en el gobierno. La evidencia empírica es concluyente: desde la vuelta de la democracia, casi ningún gobernador que buscó la reelección fue derrotado. Y, por lo general, el partido que está en el gobierno tiene enormes chances de seguir en el poder, aun con un cambio en el liderazgo.
El patronazgo y el clientelismo también ganan relevancia en las provincias más chicas. El gobierno nacional les transfiere muchos más recursos per cápita, dado que es más “barato” conseguir allí los apoyos necesarios para que el Poder Ejecutivo pueda ver aprobadas las leyes que envía al Congreso. Estas provincias suelen ser, además, las de menor calidad democrática. Así, los actores con peores instituciones republicanas logran un poder de decisión clave en asuntos nacionales y trasladan las prácticas de sus cuasifeudos a la esfera nacional.
Las fallas en el sistema electoral, el desbalance institucional y el sistema clientelar imposibilitan el funcionamiento de sistemas de control en el Poder Judicial y en la Auditoría General de la Nación (AGN), que deberían imponer restricciones a las acciones del PEN y castigar a los funcionarios públicos que violasen sus obligaciones. Así se cierra el círculo vicioso: los políticos no deben rendir cuentas a los votantes (sus “clientes”), pero sí a los gobernadores de sus provincias, que dependen de los recursos del PEN. Por lo tanto, diputados y senadores carecen de incentivos para establecer organismos de control efectivos, cuya ausencia habilita el uso clientelar del Estado. Las deficiencias del sistema institucional se retroalimentan. Es preciso romper este perverso círculo vicioso desbaratándolas en simultáneo.
Nuestra propuesta consiste en un conjunto interrelacionado de reformas al sistema electoral, al sistema de controles públicos y de funcionamiento del Estado y a la distribución de recursos fiscales federales (Figura 1).
Figura 1. Los cambios institucionales deben estar interrelacionados. Fuente: elaboración propia.
Es preciso enfatizar que estas reformas se deben implementar en conjunto. De otro modo, es muy probable que fallen, como un trípode al que se le rompe una pata. En años recientes se crearon agencias de control para, en teoría, garantizar la transparencia del gasto público o mecanismos para aumentar supuestamente la independencia del Poder Judicial. Todas fracasaron al calor del hiperpresidencialismo, no solo porque resultaron parciales e inconexas, sino porque no había un consenso amplio y sólido en mejorar la calidad de las instituciones democráticas. El denominado Sinapa (Sistema Nacional de Administración Pública), en los años noventa, parecía inaugurar una era de servicio civil independiente y profesional, pero el tiempo lo relegó casi al olvido. Hoy, la mayor parte de los nuevos empleados públicos son contratados sin concurso ni calificación más allá de la lealtad a un grupo, facción o partido determinado. Una reforma electoral que no solucione al mismo tiempo los otros déficits institucionales sería entonces ineficiente y de corta vida.1
Cambios surgidos del consenso
En los países desarrollados, sobre todo luego de la segunda posguerra, las instituciones políticas suelen nacer fuertes. Se mantienen en el tiempo y las reglas que crean tienden a cumplirse, pues de lo contrario existen sanciones rápidas y ejemplificadoras. Esas instituciones son el resultado de un equilibrio político, en el que los actores relevantes opinan, negocian y votan, y esos acuerdos reflejan una distribución de poder, pensados en el largo plazo para generar un entorno de baja incertidumbre a pesar de eventuales cambios electorales y en las preferencias de los ciudadanos, incluso en materia económica. Pues, si se requieren cambios, también estos son debatidos en función de los dispositivos existentes, respetando el derecho de las minorías y contemplando el derecho al disenso.
En la Argentina, por el contrario, somos “reformadores seriales”. Las instituciones nacidas tras cada