La implementación de políticas públicas y la paz: reflexiones y estudios de casos en Colombia. Jenny Elisa López Rodríguez
y burocráticas, que no permiten la adaptación y limitan la capacidad de aprendizaje.
Retos y tareas pendientes frente a la implementación en Colombia
Teniendo en cuenta lo anterior y reconociendo las limitaciones de los modelos dominantes en los procesos de implementación pública –derivados especialmente de su consideración a partir de la perspectiva institucional–, a continuación son planteados en primera instancia cinco retos institucionales en los procesos de implementación de políticas públicas, de manera general y de los planteamientos del acuerdo de paz de La Habana. En segunda instancia, es propuesta una reflexión sobre las tareas pendientes y los límites de la implementación, leídos desde una lógica territorial.
Primero, capacidad de pensar y repensar la política, de tal forma que la consistencia entre la problemática social y las lógicas de intervención sea sometida constantemente a consideración. Esto implica el diseño de sistemas de investigación social y cambios en el seguimiento de las acciones públicas que hoy están definidas por la lógica de resultados, traducida en indicadores de avance físico financiero. El desarrollo de instrumentos de diálogo e investigación social y la consolidación de una lógica por procesos complementarios a la lógica de resultados, permite superar la perspectiva según la cual solo es posible analizar la relación entre acción pública y transformaciones sociales en el largo plazo (estudios de impacto), sin evidenciar que la acción hoy tiene un potencial no solo transformador, sino como la única oportunidad cierta de vínculo entre pretensión y acción.
Segundo, la redefinición del sentido y los fines de la política que permita la recreación de esta, no en términos de la problemática sino en función de la construcción social de los futuros posibles. Uno de los retos importantes para la Administración pública, como responsable directo de las políticas públicas, es asumir –especialmente en los procesos de implementación– que la lógica de la acción social está más ligada a la intencionalidad, en términos de la proyección de la acción, que al análisis de causalidad propio de los análisis de políticas públicas, que implica una mirada lineal del tiempo y que señala al pasado como determinante del presente. De esta manera, la implementación debe plantearse como la posibilidad de hacer el futuro hoy; se centra en la proyección de la acción como construcción social hoy.
Tercero, la generación de un discurso de base consistente, coherente y homogénea, que soporte los procesos de coordinación a nivel institucional de tal forma que contribuya a la generación de sinergias para ampliar el alcance de la acción institucional. Como fue anotado arriba, la imposibilidad de mecanismos verticales y taxativos de control exige del desarrollo principios y criterios conocidos y compartidos que orienten la acción pública.
Cuarto, la reflexión sobre los instrumentos de intervención y su impacto en la generación de autonomías y transformaciones sociales, o de efectos perversos que profundizan la problemática social. En este punto, es fundamental analizar la profunda tensión que existe entre estrategias de legitimación del orden y de acumulación –en términos del mantenimiento de los sistemas de acumulación y ganancia–, y las estrategias de carácter emancipatorio.
Quinto, la superación de las limitaciones de la acción pública, especialmente en términos de su pertinencia y oportunidad derivada de la lógica sectorial, que implica segmentación y pérdida de sinergias institucionales.
Ahora bien, poder evidenciar estos retos implica, además, dimensionarlos como tareas pendientes del proyecto de transformación del régimen político, propuesto por la Constitución Política de 1991, y por las demandas de transformación social e institucional de las comunidades –especialmente, aquellas que han vivido de manera directa el conflicto armado en Colombia–. Este es el propósito del apartado siguiente.
Descentralización y una mirada desde el territorio: Tareas pendientes en los procesos de implementación
Este apartado recoge la reflexión de participantes en los Consejos Municipales de Política Social de los municipios de Pueblo Bello, Valledupar, El Copey y Bosconia, en el departamento del Cesar, y en el municipio de San Carlos, del departamento de Antioquia, durante el periodo comprendido entre septiembre de 2010 y agosto de 2011. Fue sustentada en proceso de discusión y reflexión sobre la realidad municipal y el compromiso frente a las políticas sociales en los procesos de construcción de paz, con el apoyo del Programa Promoción de la Convivencia del Fondo de Justicia Transicional (2011). Su pertinencia es absoluta, no solo por el escenario territorial sino por la reflexión sobre la reconciliación y la necesidad de la construcción de la paz desde los territorios.
Los participantes del proceso fueron los actores institucionales del orden nacional y departamental, pero especialmente del orden municipal, así como representantes de las organizaciones de la sociedad civil –entre ellas, de manera especial, las víctimas del conflicto armado y organizaciones gremiales de los municipios con experiencias o intereses alrededor de las políticas sociales.
En este marco, son presentados de manera alterna tanto los ejes conceptuales de discusión como las tensiones derivadas de estos. De esta forma, fueron evidenciados aspectos de cómo se viven y perciben las políticas públicas en los municipios, y con ello fue posible brindar elementos orientadores sobre las preguntas ¿cómo se implementan las políticas públicas en Colombia? y ¿cuáles son las tensiones que se deben superar para que estas políticas contribuyan a los procesos de construcción de paz?
En términos conceptuales se identificaron tres campos relacionales, soportados en tres triadas de análisis que orientaron el proceso de reflexión. Estas son: gobierno territorial, realidad territorial y política social.
Triada uno. Gobierno territorial: territorio, autonomía territorial y descentralización.
Triada dos. Realidad territorial: desarrollo, democracia, proyectos de futuro territorial.
Triada tres. Política social, enfoque diferencial y políticas públicas.
La utilización de las triadas como dispositivo explicativo quiere señalar que los procesos o los fenómenos sujetos de análisis se dan, al menos, en el campo de relaciones de los referentes que construyen la triada. Es así como analizar el gobierno territorial, y en este caso el gobierno municipal, se da alrededor de comprender las relaciones que se construyen entre las concepciones y los mecanismos operativos que definen el territorio, la autonomía territorial y una estructura de descentralización del Estado. El acercamiento a la realidad territorial ocurre a partir de la discusión sobre desarrollo; específicamente, sobre modelos y propuestas de desarrollo –tanto desde el orden hegemónico como del territorio–, participación democrática y su configuración con los proyectos de futuro territorial. Bajo la tercera triada son analizados los instrumentos de intervención: hay una distinción en el campo de las políticas públicas como instrumentos de intervención, instrumentos de gobierno y, fundamentalmente, instrumentos de transformación desde el marco de la autonomía territorial.
Gobierno territorial: territorio, autonomía territorial y descentralización
Los municipios se convirtieron en eje del proceso de descentralización que Colombia empezó a transitar hace más de treinta años. Ello significó una transformación fundamental en la institucionalización del Estado en el territorio, que significó el reconocimiento y formalización de nuevos ámbitos de poder.
Por tanto, la descentralización es un proceso complejo que sirve y se sirve de varios propósitos, como la reconfiguración del poder territorial, la legitimación del Estado vía apertura política, la focalización de los conflictos, el logro de la eficiencia de la acción estatal y la reducción del déficit fiscal. Como se observa, la descentralización, lejos de ser un concepto unívoco, plantea discusiones teóricas y de acción política de diversa índole. Sin embargo, podemos identificar como denominador común algunas ventajas que le son reconocidas:
• Un establecimiento de nuevas relaciones Estado-sociedad civil, caracterizadas por una mayor cercanía traducida en la participación de los ciudadanos en las decisiones públicas, en la incidencia en la obtención de recursos y asignación del gasto,