La implementación de políticas públicas y la paz: reflexiones y estudios de casos en Colombia. Jenny Elisa López Rodríguez
las condiciones del entorno y la actitud de los responsables de la implementación.
Por tanto, establece cómo las normas y los objetivos deben tener la capacidad de ser traducidos en indicadores de desempeño. Los recursos deben ser suficientes y la comunicación debe ser clara de forma que transmita las declaraciones políticas, así como los mecanismos de operacionalización, los cuales requieren de instrumentos de obligatoriedad que comprometan a las organizaciones como a los burócratas en sus diferentes niveles de jerarquía. Para ello, los procesos de asesoría, motivación y promoción de las situaciones de cooperación desempeñan un papel fundamental en la implementación.
Las relaciones entre las diferentes variables se establecen a través de hipótesis, que deben ser contrastadas con los procesos de implementación en una perspectiva diacrónica: en cada momento del proceso de la política, las hipótesis deben ser puestas a prueba por la naturaleza cambiante del proceso. Las relaciones entre las variables señaladas se establecen de manera lineal y muestran la importancia de la interdependencia entre variables para la comprensión del proceso y de su complejidad.
Paul A. Sabatier y Daniel A. Mazmanian (1993, 2003)
Estos autores proponen el modelo de gestión pública: un modelo de implementación de arriba hacia abajo, en el cual identifican tres categorías de factores de éxito: la tratabilidad del problema, la capacidad de la norma para estructurar el proceso de implementación, y las variables no normativas que implican buscar la continuidad del apoyo político y la favorabilidad de los cambios socioeconómicos y técnicos que condicionan la aceptación de la política por parte de los diversos actores (Sabatier y Mazmanian, 2003).
Dentro de la primera categoría (tratabilidad del problema), se encuentran las características del problema social que determinan de manera significativa la capacidad de los gobiernos de cumplir con los objetivos propuestos. Para definir el grado de tratabilidad de un problema, es necesario analizar si se cuenta con el conocimiento suficiente y las tecnologías apropiadas para su intervención, la diversidad de los comportamientos de las organizaciones y los individuos que requieren ser regulados, la dimensión de la población vinculada al problema social y la dimensión de los cambios de comportamiento esperados. De esta forma, Sabatier y Mazmanian consideran que un problema público tiene un alto nivel de tratabilidad y, por tanto, mayores posibilidades de una implementación exitosa cuando hay gran conocimiento y tecnología alrededor del problema, los grupos sociales no tienen gran diversidad, afecta a un sector minoritario de la población y los cambios de comportamiento requeridos son pocos.
Una segunda categoría de factores que condicionan la implementación se refieren a la capacidad de la norma para estructurar el proceso de implementación. Sabatier y Mazmanian consideran que las estructuras normativas concretan el mandato de los gobiernos y determinan los procesos de implementación a través de la fijación de objetivos, la teoría causal que soporta la estrategia de intervención y la definición de los recursos económicos e institucionales (reglas de decisión, vinculación de un equipo directivo y personal, y reglas de control).
La tercera categoría de condiciones se refiere a la afectación de las variables políticas, económicas, sociales y tecnológicas, al apoyo de los diversos actores para lograr los objetivos normativos propuestos. En esta categoría son planteados seis grupos de variables.
1. Las condiciones socioeconómicas o de tecnología. Estas pueden afectar la implementación en cuatro vías: transformando la percepción de importancia del problema, afectando la capacidad de apoyo y de decisión de niveles locales, determinando el apoyo de los grupos objetivo de acuerdo a la afectación de su capacidad económica, y específicamente un cambio en las condiciones de las tecnologías afectará la implementación en función de la flexibilidad y rigideces que impongan.
2. Continuidad y nivel de atención de los medios de comunicación, por el papel que desempeñan en los cambios de percepción de los problemas y en la movilización de recursos políticos de apoyo que la política requiere.
3. Apoyo del público. Este es asumido por los autores como de carácter cíclico que afecta de manera directa el rumbo de las políticas públicas, por su impacto en las pretensiones de los legisladores y de los políticos.
4. Recursos y cambios de posición de los grupos de ciudadanos que promovieron y están interesados en la política. Una tarea esencial de los promotores es lograr que los grupos de ciudadanos logren niveles de organización que les permita asegurar la continuidad del apoyo.
5. Apoyo de las autoridades encargadas de la implementación. Esto incluye elementos como la estructura de la supervisión –elemento central en ámbitos interorganizacionales e intergubernamentales–, y la compatibilidad e incompatibilidad de la estructura normativa posterior a la adopción de la política, que genera escenarios diferentes de implementación.
6. Compromiso de los liderazgos de los funcionarios encargados. Este opera en al menos dos sentidos: la consonancia entre las prioridades de los funcionarios y los objetivos de la política, y la capacidad política y de gestión de estos.
Como es evidente, hay una robustez importante en el modelo propuesto por Sabatier y Mazmanian. Las variables identificadas dan cuenta de la complejidad del proceso de implementación, esto es, que existe un sinnúmero de variables relacionadas entre ellas, en diferentes niveles de estructuración y sentido. Sin embargo, su intento de explicar dichas relaciones a través de tesis e hipótesis, en su mayoría de tipo lineal, reducen las explicaciones de las situaciones que se pueden presentar en un proceso de implementación. Por tanto, se debe plantear un asunto frontera en los estudios de implementación: la búsqueda de marcos epistemológicos con mayor nivel de pertinencia, que den cuenta de la complejidad del proceso.
Martin Rein y Francine Rabinovitz (1978)
Los autores señalan cómo los procesos de implementación están determinados por la confluencia de tres imperativos que configuran su dinámica: el imperativo legal, el racional burocrático y el consensual. A su vez, establecen que las condiciones que operan como factores de éxito son: la claridad de los objetivos, la complejidad en las instancias, los mecanismos de decisión y la asignación de recursos. El imperativo legal cumple un papel importante en la medida en que determina las posibilidades del quehacer público, en términos de competencia y alcance. Por otro lado, la lógica del imperativo racional burocrático está orientada al mantenimiento, la protección y el crecimiento institucional. Finalmente, el imperativo consensual busca satisfacer las demandas de aceptabilidad y legitimidad política que puede llegar a desplazar y transformar el curso de la política.
Así, el predominio de un imperativo determina una tendencia del proceso de implementación y privilegia su lógica. Sin embargo, claramente se señala que una incompatibilidad o la imposibilidad de la negociación no augura buenos resultados en el proceso de implementación. Por lo anterior, la política de implementación se refiere a los intentos permanentes para dar salida a los conflictos presentados entre los imperativos.
Esta perspectiva de Rein y Rabinovitz, así como la comprensión del proceso como adaptación, evidencian cómo los procesos de política pública son configurados a partir de la confluencia de las intenciones políticas de diversos actores y sus recursos de poder, las restricciones que determinan la factibilidad, las decisiones y las dinámicas organizacionales y sociales.
Robert Stoker (1989)
Propone un modelo que pretende ser una síntesis entre los modelos de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba, para superar la competencia de valores que subyacen a los dos modelos. Además, de acuerdo con su perspectiva, ninguno de los dos da cuenta de las relaciones propias de un sistema político de corte federal como el norteamericano. Este enfoque de implementación propone un marco para el régimen de la implementación; un ordenamiento político y organizativo que institucionaliza valores para la toma de decisiones públicas. Con ello busca mayor flexibilidad y pertinencia que los modelos puros de implementación. Metodológicamente, realiza una reinterpretación del estudio de caso de Pressman y Wildavsky a la luz del régimen de implementación propuesto.
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