La implementación de políticas públicas y la paz: reflexiones y estudios de casos en Colombia. Jenny Elisa López Rodríguez
recientes sobre capacidades administrativas y regulatorias han tratado de subrayar que los servidores públicos hoy en día necesitan delivery capacities (Lodge y Wegrich, 2014; Hupe y Hill, 2014; Lodge, Van Stolk, Batistella-Machado, Schweppenstedde y Stepanek, 2017). Dichas capacidades tienen que ver con la habilidad de los funcionarios tanto para entregar (deliver) los bienes y servicios públicos bajo su responsabilidad (cuando se trata de áreas de servicio), como para asegurarse de que los mandatos de sus organizaciones se cumplan según lo esperado (cuando se trata de áreas reguladoras). Así, de nuevo estamos frente a problemas de implementación que lo mismo preocupan a los grandes tomadores de decisiones (delivery top-down, por medio de unidades de gestión del cumplimiento u oficinas de centro de gobierno), que a los burócratas en trato directo con usuarios y regulados (delivery bottom-up, por medio de mejores capacidades de servicio y regulación).
Como puede notarse en este rápido recuento de trabajos y áreas de discusión de la última década, no pareciera haber un hilo conductor claro que nos permita hablar con certeza de una cuarta generación de estudios sobre implementación. Si acaso, el denominador común de estas literaturas es la riqueza y pluralidad de sus intereses. Lo que sí es posible notar es que, en la mayoría de los casos, se trata de esfuerzos menos preocupados por atender unos criterios específicos de progreso en el campo de estudios, que por seguir construyendo marcos teórico-analíticos, conceptos y análisis empíricos para entender mejor los procesos de implementación. Son también un conjunto de trabajos que apenas están surgiendo y que, por lo tanto, habrá que seguir de cerca para valorar si realmente constituyen aportaciones importantes en el mediano plazo. Sin embargo, lo que sí dejan en claro es que, a pesar de tantos años de investigación en la materia, la implementación sigue ocupando un lugar importante en las agendas académicas y profesionales de la administración y las políticas públicas.
Conclusiones
Este capítulo ha tratado de brindar una visión panorámica de los estudios de implementación de los últimos 45 años, desde las discusiones pioneras de Pressman y Wildavsky hasta algunas de las aportaciones más recientes en la literatura especializada. Sin tratar de ser exhaustivo ni demasiado esquemático, el texto ha introducido algunos de los principales autores y preocupaciones de este campo. En particular, se han sintetizado las tres generaciones de debates más conocidas y se ha discutido si actualmente está surgiendo una cuarta generación de estudios en la materia. Con todo ello, el capítulo ha mostrado que, si bien sería difícil pensar que contamos con una gran teoría de la implementación, el tema no ha perdido ni actualidad ni importancia con el paso de los años.
Para quienes se interesan en estudiar los procesos de implementación, este capítulo ofrece algunas pistas sobre los enfoques, los temas y los conceptos que pudieran guiar futuras discusiones teóricas o análisis empíricos detallados. Existe una amplia variedad de puntos de entrada al estudio de la implementación: de las perspectivas más jerarquizadas a las más horizontales, de las más formalizadas a las más actitudinales, de las experiencias concretas a los análisis comparados. Así, en realidad no hay una sola forma de estudiar la implementación, ni tampoco una que pueda considerarse mejor o más relevante. Sobre todo en regiones como la nuestra, lo interesante sería ver cómo la diversidad de marcos y preguntas de investigación aquí reseñados pudieran emplearse para entender mejor nuestros propios procesos de implementación. Sería, además, interesante conocer en qué medida las variables de la realidad político-administrativa latinoamericana, como los altos niveles de corrupción, la desconfianza en las instituciones públicas, las capacidades administrativas limitadas, los esquemas disfuncionales de relaciones intergubernamentales, o los poderosos grupos de interés, entre otros, vuelven aún más compleja la implementación de políticas y programas públicos (Cejudo, Pardo y Dussauge, 2019). Dicho eso, también sería muy valioso conocer si en nuestros países existen algunos otros factores que, por el contrario, hayan servido o estén ayudando a desarrollar exitosos procesos de implementación.
Por último, para quienes se preocupan por las dimensiones prácticas de la implementación, el capítulo probablemente no les ofrece un listado de recomendaciones o buenas prácticas que puedan ser empleados de forma inmediata. De hecho, aun cuando cada vez son más comunes las guías de implementación en todo el mundo, resultaría casi imposible delinear los principios de la buena implementación para todo momento y todo lugar. Cada programa y cada política son distintos y responden, además, a diversos contextos político-administrativos. En ese sentido, las respuestas en torno al proceso de implementación ideal dependerán de las preguntas planteadas por cada situación particular. Sin embargo, lo que sí podemos aprender de la literatura es que, aun cuando la implementación perfecta es imposible, la implementación fallida no tiene por qué ser un destino ineludible.
Hoy en día, sabemos que pensar en clave de implementación implica tomar en cuenta consideraciones de política pública –los vínculos entre diseño e implementación y el tipo de instrumentos a emplear según las circunstancias–, consideraciones temporales–los periodos de ejecución, las fases y las secuencias–, consideraciones espaciales –los ámbitos geográficos a tomar en cuenta y las poblaciones a atender–, consideraciones políticas –los intereses involucrados, los conflictos potenciales y los grupos opositores o de apoyo–, consideraciones sociales –las actitudes de los servidores públicos y las expectativas de los beneficiarios–, consideraciones administrativas –las capacidades institucionales y la distribución de recursos– y consideraciones de gestión –las redes de apoyo, los procesos de coordinación y el uso del monitoreo–. Así, implementar implica alcanzar objetivos, productos, efectos concretos; pero también supone administrar un proceso de ensayo y error, de aprendizaje y adaptación. Al mismo tiempo, implementar implica gobernar, legitimar y asegurar la sustentabilidad político-administrativa de las decisiones públicas. Todo ello, nada más, nada menos.
Referencias
Aguilar, L. F. (ed.) (2003a). La implementación de las políticas. Ciudad de México: Miguel Ángel Porrúa.
Aguilar, L. F. (2003b). Estudio introductorio. En L. F. Aguilar (ed.), La implementación de las políticas (pp. 15-94). Ciudad de México: Miguel Ángel Porrúa.
Ansell, C., Sørensen, E. y Torfing, J. (2017). Improving Policy Implementation Through Collaborative Policymaking. Policy and Politics, 45(3), 467-486.
Bovens, M. y Zouridis, S. (2002). From Street-Level to System-Level Bureaucracies: How Information and Communication Technology Is Transforming Administrative Discretion and Constitutional Control. Public Administration Review, 62(2), 174-184.
Brodkin, E. (2018). La rendición de cuentas en las organizaciones de nivel de calle. En M. I. Dussauge Laguna, G. M. Cejudo y M. C. Pardo (eds.), Las burocracias a nivel de la calle. Una antología (pp. 343-376). Ciudad de México: CIDE.
Buffat, A. (2018). La burocracia de nivel de calle y el gobierno electrónico. En M. I. Dussauge Laguna, G. M. Cejudo y M. C. Pardo (eds.), Las burocracias a nivel de la calle. Una antología (pp. 283-304) . Ciudad de México: CIDE.
Cairney, P. (2018). La implementación y el problema de gobernanza: una perspectiva de los grupos de presión. En M. C. Pardo, M. I. Dussauge Laguna y G. M. Cejudo (eds.), Implementación de políticas públicas. Una antología (pp. 247-282). Ciudad de México: CIDE.
Cejudo, G. M., Pardo, M. C. y Dussauge Laguna, M. I. (2019). Variaciones de implementación. Ocho casos de política pública. Ciudad de México: CIDE.
deLeon, P. y deLeon, L. (2002). What Ever Happened to Policy Implementation? An Alternative Approach. Journal of Public Administration Research and Theory, 12(4), 467-492.
Dussauge Laguna, M. I. (2011). The Challenges of Implementing Merit-Based Personnel Policies in Latin America: Mexico’s Civil Service Reform Experience. Journal of Comparative Policy Analysis, 13(1), 51-73.
Dussauge Laguna, M. I. (2016). Introducción a la gestión para resultados. En M. I. Dussauge Laguna (coord.), Gestión para resultados. Ciudad de México: eapcdmx; Siglo XXI.
Dussauge