Políticas públicas: Nuevos enfoques para la investigación. Gloria Del Castillo Alemán
Para esa mejor comprensión es posible identificar algunos referentes que dan cuenta de las preocupaciones intelectuales desde la investigación, y que tienen su origen en la emergencia de las ciencias de políticas (policy sciences) de Harold Lasswell (1971). Desde esta perspectiva, la investigación de políticas públicas2 toma dos rutas que se han esquematizado —sin que esto haya sido la intención de su fundador— como “conocimiento del proceso de las políticas” y “conocimiento en el proceso de las políticas”. Cada una representa una lógica singular de aproximación al conocimiento de las decisiones y las acciones gubernamentales (Del Castillo, 2014) y se corresponde en la práctica con los denominados estudios y análisis de políticas, respectivamente.
Con el propósito de darle forma a la discusión en torno al conocimiento de las políticas públicas, podríamos organizarla gráficamente. Si recurrimos a un plano cartesiano, en el eje vertical colocaríamos la discusión teórico-analítica y en el horizontal la técnico-metodológica, de tal manera que así se visualizarían cuatro cuadrantes. En el primero hallaríamos la discusión de los análisis de políticas (policy analysis) como perspectiva teórica-analítica. En el segundo, opuesto al primero, miraríamos la estrecha relación con el boom de los estudios de política pública (policy studies), en los que se recuperan las premisas fundacionales de la teoría de las políticas públicas que acompañan la necesidad de construcciones teórico-analíticas híbridas, a fin de comprender y hacer visibles los objetos de estudio del proceso político de las políticas públicas y cuya relevancia radica en que inciden en los resultados de política pública. El tercer y cuarto cuadrantes del eje horizontal estarían enfocados a los métodos y técnicas para perfeccionar y mejorar la exactitud en la producción de evidencia empírica cuantitativa y cualitativa, especialmente para probar y medir la causalidad mediante el impacto de las decisiones y políticas públicas en la resolución de problemas públicos.
En esta tradición el presente libro se inscribe en la búsqueda de mejorar, agudizar y aplicar la mirada teórica del proceso de las políticas desde la lógica de los estudios de política pública (policy studies). Como dijimos al inicio, recupera las investigaciones construidas en el marco de la primera edición del Seminario de tesis Análisis de Política Pública que se inauguró en 2014. Hay que destacar que los casos de políticas (Vining y Weimer, 2005) que desarrolla cada capítulo no son síntesis de los trabajos de tesis sino que fueron expresamente diseñados para este volumen, aunque recuperen lo realizado para las tesis en el esfuerzo de convertirlas en casos de políticas para este libro.
Los seminarios de tesis en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede México (Flacso México), representan el espacio por excelencia de formación para la investigación. En ellos participa el estudiantado de los distintos programas de posgrado de la oferta académica de la institución, bajo la coordinación de profesores investigadores. Formar parte de los seminarios es una elección de quienes estudian, en función de sus intereses de investigación. En esta ocasión se integraron al seminario estudiantes de la Maestría en Gobierno y Asuntos Públicos (Alejandro Guerrero), de la Maestría en Ciencias Sociales (Lídice Curbelo), del Doctorado de Investigación en Ciencias Sociales (Carolina Bascuñán) y del Doctorado en Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco (Karla Adriana Pérez, cuya presencia se debe a los programas de movilidad). Fue una experiencia coordinada por la doctora Gloria Del Castillo, profesora investigadora de dicha institución, y con apoyo de Danay Quintana, egresada del Doctorado de Investigación en Ciencias Sociales de la Flacso México (2012-2015), quien también es autora de un capítulo de este libro.
El Seminario de tesis Análisis de Políticas Públicas ha partido de una pregunta muy amplia: ¿por qué a pesar de los esfuerzos de instituciones y de los tomadores de decisiones para la resolución de problemas sociales estos no se resuelven e incluso se agudizan? Tal interrogante fue planteada sobre la base de problemas relacionados con los ámbitos de la salud, la educación, el medio ambiente, la pobreza, el transporte, la vivienda y la recaudación fiscal, a fin de extraer lecciones y prácticas de políticas públicas en México. Aunque con adecuaciones, la interrogante mencionada se retomó de distintas maneras en las investigaciones desarrolladas durante el seminario con el propósito de construir acercamientos teóricos pertinentes y comprender cómo se han abordado en la práctica ciertos problemas de políticas públicas, qué respuestas gubernamentales han merecido, por qué continúan en las agendas públicas, políticas y de políticas públicas, y qué lecciones de políticas es posible extraer para el estudio y la práctica de las políticas públicas.
En términos de formación para la investigación de política pública, la intención de dicho seminario es acercar a sus integrantes al análisis de diversos problemas de política pública desde un enfoque multidisciplinario. Para ello se contó con la participación de distinguidos profesores invitados: William Ascher del Claremont McKenna College, cuya trayectoria destaca por mantener y hacer visible la perspectiva de Lasswell en la investigación de política pública; Luis F. Aguilar, director fundador del Instituto de Investigaciones en Política Pública y Gobierno de la Universidad de Guadalajara, y precursor del campo de política pública en América Latina y México, cuya perspectiva se caracteriza por la construcción de una mirada que permite, en sus propias palabras, “no perder de vista el bosque” cuando se trata del análisis de los problemas y las decisiones gubernamentales de política pública, a fin de visibilizar el papel del gobierno en el proceso de las políticas; David Arellano, del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), estudioso de las políticas públicas desde una perspectiva organizacional, lo cual permite destacar la gestión y la administración pública como objetos de estudio que contribuyen a comprender cuáles son algunas de las principales restricciones organizacionales a las que se enfrentan las decisiones gubernamentales de política pública; y Mauricio Dussauge, también investigador del CIDE y estudioso de la administración pública y de las políticas públicas desde enfoques analíticos emergentes (policy transfer, policy diffussion), los cuales contribuyen a comprender “¿cómo viajan las decisiones de política por el mundo?” y por qué unas políticas tienen mejores resultados en unos países que en otros. A todos ellos, nuestro reconocimiento y gratitud.
La singularidad de los estudios de política, en la cual descansa la formación para la investigación de políticas públicas de este seminario, responde a la necesidad de reconstruir procesos decisionales que han buscado resolver problemas de política pública, a fin de conocer, identificar y comprender los aciertos y fallas de dicho proceso. El propósito es generar, desde la investigación de políticas, un aprendizaje que contribuya a no volver a cometer los mismos errores, o a favorecer una mejor intervención desde la toma de decisiones. Sin embargo, no se debe perder de vista que la relación investigación-toma de decisiones no es lineal ni automática.
Algunos de los principales rasgos de la construcción de los casos de política pública son los siguientes:
Representan casos de política pública (P-case), en el sentido de Vining y Weimer (2005), cuando su singularidad radica en que parten de un problema de políticas, se analizan con base en un marco teórico-analítico expresamente construido para ello y la literatura que ilumina el análisis responde a la lógica de un enfoque de política pública.
Es una investigación que parte de reconocer la imbricación teórico-analítica y empírica que existe entre la política (politics) y las políticas (policies) y que forma parte de la complejidad inherente al proceso de las políticas públicas (policy process). Dicha complejidad tiene que ver con que la descripción y explicación causal de los problemas de política pública es múltiple, lo cual exige que desde el análisis se consideren también múltiples objetos de estudio y, desde la práctica, intervenciones integrales de política pública.
La dimensión política de las políticas cobra vida en el papel analítico que se otorga a los contextos de estas (policy context) y en los actores que participan en el proceso, ya sea como tomadores de decisiones o como actores clave, lo que deriva de las acciones relevantes que ellos asumen en el proceso de política pública (Dente y Subirats, 2014). De este modo, son los contextos y los actores quienes delinean a este último (Del Castillo Alemán y Quintana, 2016). Y son