Desafíos para la seguridad y la defensa en el continente americano 2020-2030. John Griffiths Spielman

En 1992, el gasto empezó a reflejar el comienzo del “dividendo de la paz”, reduciéndose a 4,7% del PIB. Lo cierto es que el promedio de gasto de defensa desde el fin de la Guerra Fría es 3,7% del PIB; esto se refleja en un par de años cuando alcanzó su punto menor de 2,7% del PIB en 1999, 2000, y 200124. Aunque es cierto que en 2019 el gasto de defensa fue de $686 mil millones de dólares —una suma notable—, la verdad es que representa apenas el 3,2% del PIB.

      Es importante observar que como resultado de la crisis económica de 2008-2009 en Estados Unidos, combinado con los gastos de defensa asociados con los conflictos en Irak y Afganistán, se tomó la decisión política en 2011 de reducir el gasto federal, en general, lo cual tuvo un impacto importante en el presupuesto de defensa. El gasto proyectado entre los años 2012 y 2018 se redujo 7% en gasto constante, y 16% en términos reales (es decir, ajustado por la inflación). Estas decisiones políticas tuvieron un impacto importante; así lo explicó el exsecretario de Defensa James Mattis ante el Congreso, en febrero de 2018:

Permítanme ser claro: a pesar de lo difícil que han sido los últimos 16 años de guerra para nuestras Fuerzas Armadas, ningún enemigo en el campo de batalla ha hecho tanto daño a la preparación de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos como el impacto combinado de los límites de gasto de defensa del Acta de Control del Presupuesto, empeorados por la necesidad de operar durante 10 de los últimos 11 años bajo resoluciones continuas de duración variada e impredecible25.

      El efecto fue notable en capacidad militar real. Por ejemplo, el Ejército sufrió una reducción del 32% en sus brigadas de combate, que pasaron de 45 a 2011 a 31 en 2016.

      Los tres párrafos previos se incluyen para proporcionar una perspectiva histórica breve del gasto militar de Estados Unidos para enfrentar las amenazas a la defensa nacional desde la Segunda Guerra Mundial. Las cifras muestran que Estados Unidos asigna menos de la mitad del promedio de sus fondos nacionales para la defensa que utilizaba durante la Guerra Fría. Y si el presupuesto representa la expresión cuantitativa del plan, es evidente que los gobernantes han priorizado otros gastos por sobre los de defensa en la era de post Guerra Fría.

      Es con esta perspectiva que podemos empezar a analizar cómo Estados Unidos va a utilizar las Fuerzas Armadas en el hemisferio durante la década de 2020-2030. No cabe duda que la mayoría de las personas que leen este libro conocen el sistema de defensa estadounidense. Sin embargo, creo que es válido repasarlo brevemente por sus peculiaridades, las cuales contribuyen a visibilizar los desafíos que enfrentarán el Comando Sur y, en grado menor, el Comando Norte.

Desde 1986, pero realmente empezando en la década de 1990, el énfasis en la “conjuntez”26 ha dominado la doctrina operacional de Estados Unidos. El diseño estructural indica que las fuerzas individuales (Ejército, Armada, Infantería de Marina y Fuerza Aérea) son responsables de organizar, adiestrar y proveer material a individuos y unidades. El diseño operacional supone que hay mandos regionales y funcionales que reciben unidades para realizar misiones específicas. Esta manera de coordinar el esfuerzo de organizar y operar las Fuerzas Armadas tiene ventajas, pero también tiene desventajas. Hay que recordar la manera en la cual se presupuesta el gasto de defensa.

      El resultado de las prioridades de las fuerzas individuales, combinado con las prioridades de los Mandos Regionales (Indo-Pacífico, responsable de China y Corea; Central, responsable de Irán, Afganistán, Irak, y Siria, y Europeo, responsable de Rusia y Ucrania), son fuerzas generadas para hacer frente al combate convencional. El listado de estas realidades deja muy en claro que las prioridades tienen que enfocarse en estas amenazas reales. Dado el énfasis estadounidense en estas amenazas y la necesidad de tener fuerzas para conducir la guerra convencional, el Comando Sur y el Comando Norte no se benefician de unidades adiestradas para conducir misiones de esa índole. Lo cierto es que durante muchos años las fuerzas disponibles para realizar misiones en la región han sido limitadas, tanto en cantidad como en tipo de adiestramiento. Esta realidad se debe a varios factores:

      • El número, la naturaleza y el nivel de riesgo que representan las amenazas y desafíos a la seguridad nacional de Estados Unidos en el resto del mundo.

      • En contraste, el número, la naturaleza y el nivel de riesgo que representan las amenazas y desafíos a la seguridad nacional de Estados Unidos en este hemisferio son mínimos, respecto del resto del mundo.

      • El interés primordial de Estados Unidos en América Latina se ha concentrado, en términos generales, en cuestiones económicas.

      • Los desafíos primordiales que enfrentan los países latinoamericanos, aunque no los únicos, se orientan más bien en el orden del desarrollo.

      • Otro factor muy importante, y uno en que la región quizás no reconozca su impacto, es la naturaleza tan heterogénea de América Latina.

• Un elemento subordinado a este tema general es el hecho de que tal como cada país es diferente, cada uno (o casi) tiene una apreciación distinta de cuál debe ser el rol de las fuerzas armadas en la cuestión interna de seguridad y defensa27.

      Es por todas estas razones que el Pentágono, generalmente, tiende a prestar menos atención en cuestiones de defensa en el hemisferio, sobre todo los tomadores de decisión a niveles superiores.

Por su parte, el Comando Sur declara que sus prioridades son fortalecer sus relaciones con los socios y contrarrestar amenazas28. Aclara que las amenazas que hay que contrarrestar son el crimen organizado, organizaciones terroristas, actores regionales malignos y actores estatales externos29. El Comando Norte —que tiene dentro de sus responsabilidades la cooperación en materia de seguridad— declara que fue establecido en 2002 para “proporcionar el comando y control de los esfuerzos de defensa de la soberanía del Departamento de Defensa y coordinar el apoyo de defensa de las autoridades civiles. El Comando Norte defiende la soberanía de Estados Unidos, protegiendo a nuestra gente, el poder nacional y la libertad de acción”30. Esto refleja perfectamente bien la prioridad del mando, que es la defensa nacional, mientras la misión de relacionarse con México y las Bahamas es claramente secundaria.

Es precisamente por esta razón que se ha recomendado fusionar el Comando Sur con el Comando Norte en un Comando Américas con dos misiones distintas, cada una liderada por un general de cuatro estrellas. El comandante del Comando Américas tendría la misión actual del Comando Sur, con la responsabilidad adicional de coordinarse con México y las Bahamas. El comandante de Comando USA asumiría la misión actual del Comando Norte de defensa de la soberanía sin la responsabilidad de coordinar la cooperación de seguridad con México y las Bahamas. Independientemente de que se adopte esta propuesta o no, lo cierto es que las fuerzas que reciben la misión de actuar en el hemisferio occidental tienen que estar adiestradas para realizar misiones en el otro extremo del espectro del conflicto31.

      Uno de los desafíos para las Fuerzas Armadas estadounidenses para interactuar con sus contrapartes es la realidad de que las fuerzas armadas de la región no se organizan ni operan de manera conjunta. Sin embargo, los mandos conjuntos se organizan con mandos subordinados compuestos por organizaciones de una sola fuerza. Por ejemplo, el Comando Sur, con sede en Miami, es el cuartel general conjunto, pero hay un grupo de mandos subordinados. El más grande es el Ejército Sur (U.S. Army South), con sede en el Fuerte Sam Houston, en San Antonio, Texas. El componente naval se ubica en Mayport, Florida: las Fuerzas Navales Comando Sur y la 4.ª Flota (Naval Forces Southern Command and 4th Fleet). El componente aéreo es la Fuerza Aérea 12.ª (12th Air Force), que está en la Base Aérea Davis-Monthan, en Tucson, Arizona. Por su parte, el componente de la Infantería de Marina es Marine Corps Forces South, con sede en Doral, Florida. Finalmente, hay una sede de operaciones especiales en Homestead, Florida: el Mando Operaciones Especiales Sur (Special Operations Command South), una entidad conjunta con unidades del Ejército, Marina y Fuerza Aérea.

Cabe resaltar que la gran mayoría de las fuerzas militares que conforman estas unidades no son efectivos activos, sino que pertenecen a la Guardia Nacional o la Reserva. Un aspecto interesante de esta forma de organizarse es que sí se presta para mantener relaciones entre las fuerzas militares.