El presupuesto participativo. Alberto León Gutiérrez Tamayo
enriquecido con la incorporación de experiencias internacionales que ampliaron la mirada y proporcionaron elementos de contraste para analizar el caso local.
Para finalizar, en clave de balance y a propósito de los más de diez años de implementación del PP en Medellín, interesa brindar una mirada crítica respecto a algunos de sus logros y desaciertos, enriquecida con el contraste que ofrecen las experiencias internacionales incluidas en el texto, y por ello vale la pena subrayar que esta publicación se materializa gracias al trabajo en red y la voluntad decidida de sus autores, quienes desde distintas universidades y latitudes permitieron la integración de sus programas y proyectos de investigación al análisis de un tema de interés común. Se espera con este libro aportar a la comunidad académica, a las organizaciones no gubernamentales y a los policy makers con elementos de análisis que permitan alimentar el debate en torno al PP como un instrumento relevante para las políticas públicas, la construcción de ciudadanía y el ejercicio democrático.
María Fernanda Ramírez Brouchoud María Helena Franco Vargas
María Fernanda Ramírez Brouchoud María Helena Franco Vargas
En primer lugar, se debe tener en cuenta que respecto al presupuesto participativo (en adelante PP) existen numerosas definiciones dentro de la literatura y que el presente texto, al ser producto de un trabajo colectivo donde intervienen múltiples voces, involucra diversas maneras de concebirlo; por lo anterior, conviene precisar el lenguaje común utilizado por quienes hacen parte de este proyecto. Así, se puede afirmar que hay consenso entre los autores del libro en entender al PP como un mecanismo de participación ciudadana que permite entregar un porcentaje de los recursos de inversión a la comunidad para que esta directamente decida en qué gastarlos. Desde este punto de partida básico, se toman como referentes los planteamientos de Pagliai y Montecinos (2006), quienes definen al PP como un instrumento de planificación anual que ayuda a la priorización de las demandas ciudadanas y que posibilita el acceso de la población a las decisiones públicas.
Al revisar la producción especializada sobre el tema (Betancourt, 2005; Cabannes, 2004; Carmona, 2013; De Sousa, 2003; Fedozzi, 2001; Gutiérrez, 2014; Montecinos, 2009; Urán, 2007; entre otros) se encuentra una coincidencia al caracterizar el PP como una práctica de gobierno ligada a la transparencia en la gestión, que busca aumentar la confianza en las instituciones, hacer más pertinente la inversión social, incrementar la eficiencia y la equidad en la distribución de los recursos y propiciar el desarrollo de habilidades ciudadanas para la participación. De ese modo, se destaca al PP como una forma de construir escenarios de soberanía popular, con el objetivo de mejorar la redistribución de la riqueza al permitir la participación democrática de la ciudadanía en las decisiones relacionadas con el presupuesto público (Betancourt, 2005). En suma, el PP se constituye en:
Una herramienta de política pública que garantiza la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas relativas a los gastos de inversión. Dicha participación implica no solo que la comunidad exprese directamente (a través de asambleas, debates y consultas) cuáles son sus necesidades en materia de bienes públicos, sino que las priorice, participe en la formulación de proyectos y proponga la distribución de recursos de inversión (Franco, 2010, p. 54).
De manera complementaria, a lo largo de este trabajo, los autores toman en cuenta la perspectiva de ciertas organizaciones internacionales, como el Banco Mundial y la Organización de las Naciones Unidas (ONU), y supranacionales, como la Unión Europea, las cuales a partir de los años noventa otorgan un reconocimiento determinante al PP (Navarro 2005; Peterson, 1997; Porto de Oliveira, 2011, 2017; entre otros) y lo caracterizan como una “buena práctica” de gestión pública.1 Una práctica que permitiría establecer canales de relación directa entre la administración y la ciudadanía a fin de una mayor transparencia en la inversión de los recursos y, con ello, de la eficiencia en la ejecución de los mismos en un marco de gobernanza.
En segundo lugar, vale la pena hacer referencia a los antecedentes internacionales del PP, ya que dicha contextualización es un punto de partida común en el proceso investigativo que dio lugar a este libro. Se constata un relativo consenso en la literatura especializada en situar los orígenes del PP a finales de la década de los ochenta, en la ciudad de Porto Alegre, en Brasil; no obstante, siguiendo a Montecinos:
Goldfrank (2006: 3) indica que previo a Porto Alegre existieron otros municipios que inauguraron esta modalidad de participación. Esta misma visión la comparte Gómez (2007: 2) al afirmar que el presupuesto participativo originariamente surgió en los municipios brasileños de Vitoria, Velha y Ubelandia como expresión de los fuertes movimientos sociales que existían en Brasil en la década del setenta (2009, p. 4).
En todo caso, es la experiencia del PP en Porto Alegre la que se reconoce como el momento inaugural de una práctica democrática innovadora que luego se diseminará internacionalmente; es allí donde nace el PP concebido como una expresión de la democracia participativa, un mecanismo de cogestión, un instrumento para la descentralización del gasto, un importante vehículo de inclusión social y una herramienta diseñada para distribuir recursos de manera equitativa y transparente (Urán, 2007).
En línea con lo anterior, se pueden identificar tres grandes etapas en la expansión del PP originado en Porto Alegre: la primera, entre 1989 y fines de los años noventa, caracterizada por experimentaciones en pocas ciudades; la segunda entre finales del siglo XX y el inicio de los años 2000, identificada con la masificación y durante la cual más de ciento treinta municipios llevaron a cabo este mecanismo en Brasil; y la tercera, 2000 en adelante, signada por la difusión a otros lugares del mundo y su diversificación2 (UN-Habitat, 2004). En la actualidad, la mayoría de los países latinoamericanos cuentan con distintas expresiones de PP, entre ellos: Argentina, México, Bolivia, Uruguay, Colombia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, República Dominicana, El Salvador, Perú y Chile. Cabe señalar que el grado de institucionalidad del PP en América Latina es disímil, en cuanto a la formalización del proceso y la existencia o no de normativa que lo ampare (Montecinos, 2012).
En ese orden de ideas, de acuerdo con Carmona y López (2018, p. 27), durante las distintas etapas del PP en América Latina se identifican dos tipos de diseño institucional. En primer lugar, el modelo deliberativo, cuyo principal referente es Porto Alegre en sus inicios, el cual se caracteriza por ser el más emblemático de la democracia participativa pues cede poder de los órganos de representación política al privilegiar la inclusión de la