La guerra improvisada. Tony Payan
de seguridad en el gobierno de la 4T.
De una lista inicial de setenta y cinco potenciales entrevistados, seleccionamos finalmente cuarenta y de éstos pudimos platicar con treinta y cuatro. La selección original incluía un grupo bien balanceado de funcionarios públicos, diplomáticos, comunicadores y miembros de la sociedad civil que apoyaban o criticaban la estrategia de seguridad mexicana en los años de Calderón. El balance se intentó mantener hasta el final, pero no pudimos controlar los deseos y reticencias para participar de algunas de nuestras potenciales fuentes. Por cuestiones de confidencialidad y por respeto a nuestros entrevistados, muchos de los comentarios que se hicieron y las historias que se compartieron no se encuentran plasmados en el presente texto. Algunos comentarios, por su parte, se mantienen como anónimos ya sea porque así lo pidieron sus autores, o bien por ser delicados y para no atribuirlos a sus respectivas fuentes. Algunos principios del periodismo y la academia, sobre todo en los temas de redes ilícitas y delincuencia organizada, permiten no invocar la fuente. Finalmente, vale la pena mencionar que algunas de las personas con las que conversamos enfrentan o enfrentaron procesos judiciales, mas no por ello sus comentarios pierden validez ni oportunidad.
El primer capítulo de este volumen pone en contexto la denominada “guerra contra las drogas” de Calderón y describe el complejo escenario político, económico y de seguridad que se vivía en el país. Dicho panorama determinó la decisión por parte del entonces presidente de la República de diseñar una estrategia de seguridad no convencional. La militarización de esta estrategia se decidió en un contexto de polarización y cambio institucional que había desarticulado las estructuras de poder tradicionales que durante varias décadas mantuvieron estabilidad en el país bajo un régimen distinto. Dichas estructuras sirvieron hasta gastarse. En esta primera parte, se describe también el panorama de la (in)seguridad en México, visto por quienes protagonizarían la puesta en marcha de una estrategia de seguridad no convencional y por quienes simplemente la analizan o la critican.
Las decisiones en materia de política pública se toman según las circunstancias que se viven en el país y en el ámbito internacional al mismo tiempo. No obstante lo anterior, dichas decisiones, así como la implementación de estrategias o políticas específicas, se dan en un contexto en el que las personalidades o el carácter de los servidores públicos, políticos, líderes sociales, miembros de la oposición y otros actores clave tienen un peso importante. El segundo capítulo nos da una idea de las personalidades que participaron en la guerra de Calderón. Esta sección es muy interesante, porque ilustra la parte humana de la política de seguridad en México en un periodo muy problemático y por demás complejo.
El tercer capítulo nos habla de la parte más controversial de la estrategia de seguridad de Felipe Calderón, es decir, del uso de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública y en el combate al crimen organizado como parte de lo que llamó “una guerra contra las drogas”. Para esta sección, nuestros entrevistados nos explicaron cómo se justificó la implementación de esta estrategia de seguridad no convencional y describieron en detalle el papel de las fuerzas armadas durante este periodo, así como las tensiones que generó dicha participación, incluyendo aquellas que se dieron entre el Ejército y la Armada de México.
El principal argumento del capítulo cuarto es que la guerra de Calderón fue básicamente una guerra improvisada. Aquí, nuestros entrevistados nos explicaron cómo, ante el complejo escenario político y social del país, la denominada “guerra contra el crimen organizado” durante el sexenio de Calderón tuvo muchos momentos de improvisación. Se hace política pública con lo que se tiene, con lo que se puede y de manera espontánea. No todo se puede planear; no todo se puede prever; no todo se puede anticipar; se aprende sobre la marcha. En esta sección se ilustra cómo, quienes tomaron importantes decisiones de política pública en el periodo calderonista, transitaron por brechas improvisadas que se encuentran entre lo que se quería hacer y lo que finalmente se hizo. En esta cuarta parte del libro se demuestra que la improvisación es parte integral del quehacer de la política pública en México ante la debilidad de las instituciones y la tradición política de nuestro país.
La guerra de Calderón se desarrolló en el marco de la Iniciativa Mérida y la estrategia de cooperación antinarcóticos con Estados Unidos. El quinto capítulo habla del papel fundamental que desempeñó Estados Unidos en el diseño e implementación de la estrategia de seguridad en México durante la administración calderonista. Esta sección ilustra las desigualdades en la relación binacional, así como las tensiones que se generaron entre los dos países. Estas últimas se suscitaron fundamentalmente por el grado de cooperación en el tema de la seguridad y desembocaron en la salida del embajador de Estados Unidos en México, Carlos Pascual. En este capítulo, los entrevistados describen el papel de los estadunidenses en el desarrollo de la guerra contra las drogas de Calderón. Las versiones varían bastante, dependiendo de la nacionalidad de los entrevistados y de su rol en el desarrollo de la estrategia o como evaluadores de la misma. En general, parece ser que, no obstante la aparente iniciativa de Calderón, la guerra contra las drogas en México se diseñó, en gran parte, por y para los intereses de Estados Unidos.
El sexenio de Felipe Calderón culmina con serios problemas y grandes cuestionamientos en el tema de la seguridad y, además, terminó con una serie de controversias que no fueron fácilmente resueltas y que continúan hasta hoy. Hay quienes dicen que hubo éxitos y hay quienes dicen que fueron sólo fracasos los que se registraron al finalizar 2012. Hay quienes dicen que Calderón tuvo razón en hacer lo que hizo; y hay quienes aseguran que exageró la amenaza y se sobrepasó en los medios para enfrentarla. Es difícil esbozar una conclusión definitiva pero las consecuencias materiales son visibles y bastante trágicas. Asimismo, es posible afirmar que los resultados en materia de seguridad no se dieron de acuerdo con el diseño de la política pública; las instituciones quedaron a medio construir o sin construir, y el pueblo mexicano mostró al final un fuerte hartazgo respecto de la violencia y el crimen ocasionados por la guerra contra las drogas. Una de las secuelas, y quizás el castigo político más importante, fue precisamente la derrota electoral del Partido Acción Nacional (pan) en las elecciones de 2012, la cual fue atribuida, en gran medida, a los propios resultados de la estrategia de seguridad calderonista.
El último capítulo del libro examina el legado de Calderón visto desde la perspectiva de la administración que le sucedió. El presidente Enrique Peña Nieto llega al poder a finales de 2012 buscando activamente no caer víctima de la dinámica que abatió al sexenio calderonista. En las palabras de un entrevistado: “Llegó con mucha enjundia a ignorar el problema”. Es posible, sin embargo, que en este sexenio se haya también llevado el péndulo al otro extremo. Peña Nieto desapareció la Secretaría de Seguridad Pública (ssp), incorporando sus funciones en la Secretaría de Gobernación (Segob); intentó crear la llamada “ventanilla única”, para centralizar el contacto con las burocracias gubernamentales de Estados Unidos; redujo los presupuestos para la Policía Federal sin avanzar en una verdadera reforma policial, entre otras acciones que parecían más bien insuficientes para resolver el enorme problema de la seguridad en México. En otras palabras, el entonces presidente de México tomó una serie de medidas dedicadas a disminuir la importancia de la guerra contra las drogas y decidió enfocar su capital político hacia el avance de las reformas estructurales a las que su grupo político había dado prioridad.
Al principio, la violencia disminuyó y los asesinatos cedieron, pero sólo por un periodo breve. Al final, la administración del presidente Peña Nieto optó por una estrategia de seguridad supuestamente alejada de la estrategia calderonista y terminó también pagando un precio muy alto, no sólo por una corrupción extraordinaria, sino también por ser ésta otra estrategia de seguridad mal diseñada y claramente fallida. En cierto sentido, aunque Peña Nieto no quiso asociarse de ninguna manera con la ruta calderonista en materia de seguridad, ésta terminó definiendo su propio acercamiento al tema. Finalmente, según algunos y de acuerdo con las estadísticas de homicidios, no sólo no se logró un resultado igual o mejor, sino que, por el contrario, se registró un panorama un poco más catastrófico que en el sexenio de Calderón. Esto es paradójico en el sentido de que los problemas de seguridad en México no parecen ser producto exclusivamente de las estrategias fallidas de un sexenio, sino más bien problemas estructurales que no pueden ser ignorados. La seguridad