Deuda o soberanía. Alejandro Olmos Gaona
capitales, pero sometidos al control del Estado, y fue tal su significación que más de quince años después una parte importante de sus disposiciones fueron adoptadas en la Decisión 24 sobre Régimen Común de Tratamiento de los Capitales Extranjeros en los países del Pacto Andino. La Ley fue debidamente reglamentada por el Decreto 19.111 del 14 de octubre de 1953. Tiempo después, el 17 de enero de 1955 se dictó el Decreto 637 que permitió la incorporación al régimen de la ley de todos los capitales extranjeros ingresados con anterioridad al mes de agosto de 1953, cuando la misma había sido promulgada3.
Con la usurpación del poder llevada a cabo en septiembre de 1955, las autoridades de facto derogaron la Ley mediante el Decreto-ley 16.640, del 18 de diciembre de ese año, estableciéndose que la misma seguiría vigente solo para las operaciones realizadas bajo su amparo, pero no para las nuevas inversiones que el gobierno revolucionario pretendía implementar. Esa característica típicamente revanchista de eliminar todo vestigio de la legislación peronista anuló una ley fundamental para regular la inversión extranjera. En 1958, durante la presidencia de Frondizi, se dictó la Ley 14.780 que solo contenía principios generales acerca de cómo debía realizarse la inversión, no teniendo las precisiones de la ley peronista, y a partir de allí se dictarían nuevas normas, como la Ley 18.587 durante la presidencia de Onganía, derogada por el Decreto-ley 19.151 del 30 de julio de 1971, donde volvían a reiterarse una serie de normas generales, pero sin una clara precisión sobre cómo debían establecerse y controlarse debidamente las inversiones.
Después de muchos años de aquella vieja ley peronista, la discrecionalidad con la que se manejaron los capitales extranjeros, no solo en el país sino en las restantes naciones latinoamericanas, llevó a que Colombia, Bolivia, Chile, Ecuador y Perú firmaran el 26 de mayo de 1969 el “Acuerdo de Cartagena”, al que se incorporó Venezuela en febrero de 1973. En la Decisión 24 ya citada se establecieron normas para la radicación de capitales, muchas de ellas inspiradas en la Ley 14.222, que a su vez influirían en la que se dictó en 1973. Con la llegada nuevamente del general Perón al gobierno, se sancionó el 7 de noviembre de 1973 la Ley 20.557, que recogía el espíritu de la Ley 14.222, pero que a través de normas muy precisas establecía todo un marco jurídico diferente, con regulaciones específicas que impidieran que el capital extranjero ejerciera una suerte de preeminencia y autonomía total, como lo veríamos después durante la década del 90.
La dictadura cívico-militar instaurada el 24 de marzo de 1976 barrió con la Ley 20.557, dictándose una nueva norma, la Ley 21.382 donde se restringieron al máximo las limitaciones para las radicaciones de capital y las inversiones que vinieran del extranjero, y se determinó que el objeto de la ley era fundamentalmente complementar la inversión nacional y promover el financiamiento externo. También se redujeron las exigencias establecidas en la ley anterior, pero los resultados supuestamente esperados para las inversiones no se produjeron. Por el contrario, los capitales que llegaron se dedicaron exclusivamente a la especulación, incentivada por un sistema financiero permisivo y por un conjunto de normas que permitieron una descomunal fuga de capitales y un endeudamiento externo sin antecedentes conocidos en la historia de la Nación. A ello debe sumarse el comienzo de una desnacionalización empresaria y la masiva importación de productos extranjeros que ocasionarían daños irreparables a la actividad industrial.
Durante el gobierno de Alfonsín no hubo mayores innovaciones sobre la inversión extranjera, con excepción de aquellas relacionadas con las capitalizaciones de deuda externa y el perfeccionamiento de la transferencia de la deuda externa privada al sector público, lo que iba a tener una notable significación en el incremento de la deuda externa de la Nación. Por otra parte, la inestabilidad económica del período determinó que las inversiones fueran irregulares, y a pesar de los regímenes de promoción, la inversión bruta cayera de manera significativa. Durante el gobierno de Menem, para que su proyecto económico funcionara adecuadamente, resultaba necesario eliminar todo límite o restricción a la inversión extranjera, suprimiendo todo control del Estado en las formas de inversión del capital, la repatriación del mismo y la remisión de utilidades. Fue así que se dictó el Decreto 1853/93, aprobando el texto ordenado de la Ley 21.382. Fundado en la necesidad de “modernización y cambio estructural, y que no existieran trabas burocráticas”, se derogó toda norma restrictiva para que el inversor extranjero operara sin límites y de acuerdo a su exclusivo interés. Desde esa fecha, no se volvió a legislar sobre las modalidades de la inversión extranjera, ni hubo normas restrictivas.
En el año 2013, a través del Decreto 929, se incentivó la explotación petrolífera, con grandes beneficios para las compañías, que tendrían el “derecho a comerciar libremente en el mercado externo el Veinte por ciento (20 %) de la producción de hidrocarburos líquidos y gaseosos producidos en dichos Proyectos… Asimismo tendrán la libre disponibilidad del Cien por ciento (100 %) de las divisas provenientes de la exportación de hidrocarburos mencionados en el párrafo anterior, siempre que el Proyecto de Inversión para la Explotación de Hidrocarburos aprobado hubiera implicado el ingreso de divisas en la plaza financiera”. Como consecuencia de esa norma, se firmaron dos contratos: uno con Chevron4, para la explotación petrolífera en Vaca Muerta, y otro con Dow Chemical5, para la explotación de gas en el mismo lugar. Contrato este último de carácter secreto, ya que es costumbre que en las negociaciones que involucren a bienes del Estado y recursos naturales se sustraiga al conocimiento público lo que se acuerda con los contratistas extranjeros. El Decreto 1172/2003 que permitía el acceso a la información pública nunca funcionó porque los organismos públicos siempre se manejaron con reticencia, y durante la gestión macrista, la sanción de la Ley de Acceso a la Información Pública estableció una restricción al acceso a los documentos por parte de aquellas sociedades que hicieran oferta pública de sus acciones.
1 La mayor parte de los países latinoamericanos nacieron endeudados, no para desarrollarse sino para enriquecer a políticos y especuladores, que fueron fácil presa de los prestamistas. El caso del Ecuador, que estudiara con detenimiento, es un ejemplo de ese sistema que comenzó en 1824. Su deuda con los banqueros ingleses se terminó recién de cancelar en 1975. El Gral. Eloy Alfaro escribió un trabajo en 1896 al que llamó “Deuda Gordiana” en el que mostraba todas las negociaciones que habían arruinado al país a través de esos préstamos. Hay edición facsimilar de la obra, con prólogo del Dr. Alberto Acosta, publicada en Quito en mayo de 2008.
2 Waisman, Carlos H., Inversión del desarrollo en la Argentina. Políticas contrarrevolucionarias y sus consecuencias estructurales, Buenos Aires, Eudeba, 2006.
3 Al respecto, cabe mencionar el contrato celebrado con la California argentina, a la que se le entregó en concesión un extenso territorio de 48.000 km2 para la exploración y explotación de hidrocarburos.
4 Este contrato permaneció secreto hasta que, después de años de una serie de recursos judiciales, el senador Rubén Giustiniani obtuvo sentencia favorable de la Corte Suprema de Justicia para que le fuera exhibido. Allí pudieron comprobarse los beneficios concedidos a la petrolera, la constitución de varias empresas offshore, para evadir responsabilidades legales.
5 El contrato con esta empresa permanece secreto, debido a que una acción de amparo, que iniciara junto con el senador Fernando Solanas, fue rechazada en segunda instancia, por el Tribunal actuante.
LA DEUDA Y LOS CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA SOCIAL1
La consolidación del endeudamiento público en la Argentina constituye un elemento significativo para entender los cambios producidos en la estructura productiva y social del país. Luego de la primera transición democrática, post dictadura cívico-militar (1976-1983), el Plan Brady reemplazó la deuda contraída con bancos extranjeros, permitiendo, por un lado, “blanquear” una deuda contraída por el régimen anterior, de la que no se tenían registros