Reforma rural integral: ¿Oportunidad que se desvanece?. Amanda Alvarado Cortés
el análisis, se tuvieron en cuenta las bases teóricas y conceptuales contenidas en este mismo apartado, referidas a los enfoques o generaciones de la evaluación, así como los criterios expuestos para evaluar una política.
Posteriormente, se seleccionaron y recolectaron diversos informes institucionales de seguimiento y evaluación a la implementación del Acuerdo Final. Esto se realizó teniendo en cuenta, primero, que el Plan Marco para la Implementación de los Acuerdos (PMI) y el Conpes 3932 son las herramientas institucionales para la planeación, implementación y seguimiento de las políticas orientadas a implementarlos; segundo, que a partir de estos han sido construidos y publicados diversos informes para el seguimiento a la implementación.
El principal informe analizado fue el del Instituto Kroc que, a la fecha, ha entregado tres informes y una actualización del tercer informe, hasta febrero de 2019. No sobra recordar que este informe es producto del soporte técnico que tiene en cuenta el Componente Internacional de Verificación y la CSIVI para publicar sus observaciones de cumplimiento del Acuerdo Final.
Por otro lado, también se analizaron los informes de verificación de la implementación del Acuerdo Final en Colombia para los verificadores internacionales Felipe González y José Mujica, en el marco de la Secretaría Técnica del Componente Internacional de Verificación, a cargo del Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep) y el Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos (Cerac), apoyado por el Fondo Multidonante de las Naciones Unidas para el Sostenimiento de la Paz. Estos informes trimestrales son producto del mandato de 2017 de la Comisión de seguimiento, impulso y verificación a la implementación del Acuerdo Final (CSIVI) para contribuir a la verificación a cargo del componente internacional de verificación.
Se analizaron también otros informes surgidos del interés de diversos actores por apoyar el proceso de posacuerdo en Colombia. Uno de ellos fue el Informe técnico de acompañamiento a la implementación del Acuerdo Final, elaborado por la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI), de la mano con el Centro de Altos Estudios Legislativos (Cael) del Senado de la República y varias universidades públicas y privadas del país. Este documento se originó por la preocupación de afianzar los lazos de cooperación económica, cultural y democrática con Colombia, en el contexto y oportunidad que implicó lo acordado en La Habana. De esta manera, el objetivo del informe fue hacer acompañamiento técnico a la implementación del Acuerdo Final, estableciendo niveles de eficacia de lo acordado entre las partes, para dar solución a las causas históricas y estructurales del conflicto social y armado en Colombia (Centro de Investigaciones y Altos Estudios Legislativos - Cael, 2018).
Finalmente, un segundo paquete de informes tenido en cuenta incluyó los reportes de la Fundación Paz y Reconciliación (Pares), ONG sin ánimo de lucro, creada para la investigación y el análisis de la realidad del posacuerdo, entre otros temas. Estos informes tienen el objetivo de hacer un balance complejo sobre la implementación del Acuerdo Final y dar cuenta en detalle de los avances y riesgos de su implementación (Pares, 2018a; 2018b).
Con los anteriores insumos, profesores y estudiantes del CPDR analizaron la información disponible, contrastándola con las bases teóricas mencionadas. Posteriormente, se organizaron varios eventos académicos en los cuales se presentaron los avances del estudio y se generaron nuevas reflexiones frente a la visión de otros actores, incluyendo otros académicos (profesores y estudiantes), representantes de instituciones públicas (Contraloría General de la República), organismos internacionales (FAO, Instituto Kroc) y la sociedad civil (grupos de mujeres, Dignidades Campesinas, Ecomún). Finalmente, se redactó este capítulo, para la divulgación del análisis.
Resultados del seguimiento al seguimiento al Punto 1 del Acuerdo Final como política pública
A continuación, se presentan los resultados del estudio. En primer lugar, se da a conocer lo encontrado en términos conceptuales y en aspectos generales del Acuerdo Final y el PMI. En segundo lugar, se presentan los resultados específicos de las evaluaciones de los informes institucionales publicados.
Resultados en términos conceptuales y en aspectos generales del Acuerdo
En el Punto 1 del Acuerdo Final, aparecen tres conceptos interrelacionados: seguimiento, verificación y evaluación. De los tres, la palabra que menos se repite es verificación, concepto asociado a la garantía de la implementación y cumplimiento de lo acordado, estrechamente ligado a los mecanismos generales de verificación y seguimiento abordados en el Punto 6 de las negociaciones. La segunda palabra menos frecuente es evaluación, pero debe hacerse en los niveles local, regional y nacional. Este concepto se relaciona con la implementación y cumplimiento de lo acordado, a partir de la regulación y supervisión de la calidad de los servicios y la oportunidad de la atención de los programas. Finalmente, la palabra más frecuente es seguimiento, término asociado con la garantía del cumplimiento de metas de los diferentes planes y programas del Acuerdo Final. También es considerado uno de los mecanismos de participación de carácter veedor de las comunidades en estos planes y programas. Cabe aclarar que las palabras seguimiento y evaluación, si bien son abordadas como conceptos distintos en apariencia, son utilizadas constantemente y de manera conjunta a lo largo del documento: “seguimiento y evaluación”.
Dentro de los considerandos del Punto 1 del Acuerdo Final, también se establece que, para lograr una planeación e implementación, efectiva y transparente, y el seguimiento de los diferentes planes y programas asociados al Acuerdo Final, el principio debe ser la participación efectiva (activa) de las comunidades, involucradas directa o indirectamente. Dicha participación, además, debe hacerse en conjunto con las autoridades de los distintos entes territoriales, por lo cual se deduce que es conveniente entablar canales efectivos de comunicación entre las comunidades y las autoridades locales, regionales y nacionales. De esta manera, es posible garantizar procesos de seguimiento y evaluación permanentes sobre el cumplimiento de las metas y sobre la calidad y la oportunidad de la atención en los territorios.
No obstante, conviene aclarar que es en el Punto 6 sobre “mecanismos de implementación y verificación” donde se habla más detalladamente de los responsables del seguimiento a cada componente del Acuerdo Final y de la verificación de su cumplimiento. Entre estos, se cuentan la CSIVI, conformada por representantes del Gobierno nacional y las Farc-EP. Dentro de la CSIVI está contemplado un mecanismo de seguimiento de la comunidad internacional que contribuya a garantizar la implementación del Acuerdo Final y verificar su cumplimiento.
Este último mecanismo está integrado por “un representante de cada uno de los países: Cuba, Noruega, Venezuela y Chile”, países que, “como garantes y acompañantes, han estado presentes a lo largo del proceso de diálogo para poner fin al conflicto” (Gobierno de Colombia y Farc-EP, 2016, p. 185). Dentro de sus funciones, el componente internacional debe realizar actividades de seguimiento y verificación, en coordinación con el soporte técnico ofrecido por el Instituto Kroc. En otras palabras, las observaciones sobre el cumplimiento hechas por el componente internacional deben basarse en los informes del Instituto Kroc, sobre los cuales se profundiza más adelante.
Adicionalmente, en cumplimiento de las disposiciones del Punto 6.1.1 del Acuerdo Final, se discutió y aprobó un PMI, sobre la base de un documento borrador presentado por el Gobierno nacional. Dicho documento fue aprobado en 2017 por la CSIVI y tramitado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) a través del Conpes 3932 de 2018[2]. El PMI contiene los propósitos, objetivos, metas, prioridades, indicadores y responsables, asociados a las políticas necesarias para implementar el Acuerdo Final en 2017-2031 (Conpes, 2018a, p. 3). Así pues, el PMI contiene las estrategias de política, indicadores temáticos y metas trazadoras, elementos fundamentales para hacer el seguimiento a la implementación, puesto que, a través de estos, es posible obtener rasgos observables para la medición y verificación (CSIVI, 2017, p. 11).
En ese sentido, en el PMI deben retomarse los propósitos que persigue el Acuerdo Final y, en particular, el Punto 1 sobre RRI. El equipo de trabajo del CPDR contrastó los considerandos, propósitos y principios contenidos en el documento final de las negociaciones, con las estrategias, metas trazadoras, acciones e indicadores plasmados en el PMI. En principio,