Sociología de las organizaciones Públicas. Mario José Krieger
fue más profunda han sido Gran Bretaña, Nueva Zelanda y Australia, donde se inició a partir de los años ochenta. En los Estados Unidos, la reforma tendría lugar en esta década principalmente a nivel local y es esta reforma la que el libro de Osborne y Gaebler, Reinventando el Gobierno (1992), habría de describir en forma muy ilustrativa. En el ámbito federal tendrá inicio recién en 1993, cuando el Presidente Bill Clinton designa al vicepresidente Al Gore para conducir el programa National Performance Review, con base en los principios propuestos por Osborne y Gaebler.
GRAN BRETAÑA: Es probablemente el caso de Reforma Gerencial más paradigmático. En Gran Bretaña, la preocupación por la organización y la gestión del Civil Service se remonta a las décadas de 1960 y 1970, culminando en la publicación del Informe Fulton en 1968, que veía en la postura de los gerentes del servicio público un problema central. Las dificultades para implementar un accountable management por medio de la medición del desempeño en términos cuantitativos y financieros y de la administración por objetivos, surgían como el principal obstáculo a una modernización del aparato estatal. Las reformas de la década de 1970 se centraron principalmente en la introducción de controles gerenciales en el área del servicio público. Se entendía que era deseable la importación de técnicas del mundo de los negocios, insertando procedimientos y enfoques gerenciales en las estructuras administrativas ya existentes.
El principal instrumento para evaluar la efectividad del gasto público fueron los estudios sobre eficiencia dirigidos por Derek Rayner por medio de la Efficiency Unit. Esta unidad seleccionaba actividades del sector público, para someterlas a un escrutinio orientado por las siguientes preguntas: ¿Para qué sirve? ¿Cuánto cuesta? ¿Qué valor agrega? Con la evaluación y la redimensión de los procesos analizados, se procuró alcanzar una reducción en los costos y una mayor eficiencia en la prestación de los servicios. Los efectos de los “escrutinios de Rayner”, aunque desiguales, fueron significativos. En términos culturales, desempeñaron un papel importante, tanto en el desarrollo de una cultura como de una ética gerencial, aun cuando en el aspecto financiero, su efecto sobre la contención de los gastos gubernamentales haya sido limitado. Seguidamente, el avance de las prácticas gerenciales en el sector público británico fue potenciado por la introducción de la Financial Management Iniciative, que extendió a toda la administración un nuevo sistema de informaciones administrativas de cuño gerencial, a partir de 1988 con el programa Next Steps, que jugó un papel crucial en la Reforma Gerencial británica. Desde entonces, la reforma emprendida en Gran Bretaña pasó a fundamentarse en la delegación de autoridad y en los contratos de gestión (framework documents), vale decir, en la garantía de la autonomía o de la flexibilidad institucionales necesarias (o deseables) para permitir una acción eficiente por parte de los gerentes. Las executive agencies creadas por el programa Next Steps fueron organizaciones estructuradas en unidades cohesionadas, con personal de perfil gerencial, y vinculadas por objetivos comunes de política pública. Se hizo énfasis en una clara definición de responsabilidades, así como en la designación y valorización de los dirigentes responsables, lo que trajo como consecuencia de la reforma una individualización de la función pública. Uno de los principales cambios introducidos por esta reforma tuvo que ver con el proceso de selección de los directivos de las agencias, los cuales fueron reclutados en un exigente proceso de competencia, para el que pudieron ser candidatos, tanto funcionarios públicos como no funcionarios. Este proceso permitió atraer elementos del sector privado y fue uno de los principales factores de la autonomía de las agencias y pilar del paradigma del modelo gerencial. Las agencias se regían por un principio según el cual recibían una mayor autonomía mediante la atribución de un mayor grado de responsabilidad. Los principales conceptos de esta reforma incluyeron la valorización de las funciones gerenciales, el control de los resultados, la autonomía de gestión y la responsabilidad individual en la prestación de los servicios públicos. Las agencias se regían por un contrato de gestión que fijaba sus objetivos, las responsabilidades de los principales actores involucrados, las modalidades de control de gestión y de inspección, y su autonomía o flexibilidad. Este contrato servía para establecer los principios generales de funcionamiento de las agencias, así como para suministrar a sus administradores los instrumentos contra las interferencias de la administración central en la gestión de los servicios públicos por ellas prestados.
AUSTRALIA: Este caso fue complejo, debido a la división de responsabilidades entre el gobierno federal y los estados de la federación, a veces controlados por diferentes partidos políticos. El proceso de reforma en Australia tuvo como metas prioritarias el aumento de la eficiencia, la disminución de costos de los bienes y servicios suministrados por el Estado, la equidad de acceso de los australianos a los servicios públicos y una administración basada en el modelo de efectividad y de igualdad en la gerencia del personal. De los principios básicos que orientaron el proceso de reforma administrativa, es posible destacar:
(a) Perfeccionamiento de las organizaciones: fusión y consolidación de agencias y órganos administrativos, con racionalización de estructuras y mejor definición de las funciones de cada agencia;
(b) Dirección ejecutiva o gerencial: los ministros pasaron a participar en la dirección de las agencias, conduciendo políticas, influyendo en las actitudes, implantando una cultura empresarial y mejorando la comunicación y el trabajo en equipo;
(c) Sistemas directivos de personal y finanzas: las agencias de control central fueron reducidas o suprimidas, siendo sustituidas por agencias de supervisión y asesoramiento en materia de políticas públicas, permitiendo a las agencias ejecutivas una mayor autonomía;
(d) Elitismo directivo: creación del Servicio Ejecutivo Superior (SES) orientado hacia los resultados y dotado de un sistema de compensaciones con base en evaluaciones del desempeño;
(e) Desburocratización: descentralización, nivelación y perfeccionamiento de las jerarquías, eliminación de las sobre-regulaciones, reducción de formularios, controles de eficiencia, simplificación de procedimientos e integración de servicios; y
(f) Nueva cultura directiva: creación de incentivos y premios por productividad e innovación; el funcionario pasa a ser evaluado por su capacidad para demostrar eficiencia, mayor responsabilidad y libertad personal de acción. La reforma australiana implicó una completa reorganización de la estructura de los ministerios en 1987, a partir de la cual se decidió que los presupuestos deberían ser elaborados en función de programas gubernamentales específicos y en función de objetivos definidos y resultados previstos.
El punto de partida fue, por lo tanto, la coordinación interministerial. Otro objetivo de la reforma fue el de dotar a los ministerios de una mayor agilidad y flexibilidad en las decisiones financieras. Las principales características de esta reforma fueron las siguientes:
El desarrollo de instrumentos de regulación presupuestaria, que apuntaban a la eficiencia y la eficacia en la gestión;
La identificación de técnicas que permitieran la evaluación del impacto de los programas (outcomes);
La implementación de medidas de incentivo a los administradores para el mejoramiento de la gestión y la creación de mecanismos de responsabilización que permitieran informar a los parlamentarios sobre los resultados de los programas.
A partir de los informes de evaluación sistemática de las reformas se notaron los siguientes resultados: la estructura de los ministerios se tornó más flexible, facilitando los cambios subsiguientes; hubo un salto cualitativo en la autonomía de la gestión (supresión de restricciones regulatorias, etc.); los funcionarios públicos, dada su mayor autonomía, aumentaron la eficiencia y la calidad de los servicios prestados; tuvo lugar un cambio cultural en la gestión. Los funcionarios, actuando como agentes de la reforma, fueron orientados hacia la atención de los clientes, haciéndose más sensibles a los costos y más susceptibles en cuanto a explorar formas alternativas de prestación de los servicios públicos.
SUECIA: Suecia realizó una amplia reforma legislativa y promovió una reorganización de gran extensión en sus ministerios, acompañada de un proceso de desburocratización. Estos cambios mostraron dos tendencias: la reducción del número de normas