Políticas públicas para el desarrollo municipal. Cristina Girardo
demográfica de México propició que ocurrieran, simultáneamente, dos fenómenos que han desafiado a las administraciones públicas en el país. Si consideramos los datos del Coneval, en las 59 zonas metropolitanas que agrupan a 367 municipios conviven simultáneamente con una enorme dispersión rural de más de 125 000 comunidades por todo el territorio, con menos de 2 500 habitantes.6
No son fenómenos que se contraponen, sino que se retroalimentan: mientras se concentra más población en las metrópolis, en las zonas rurales la población se dispersa; y mientras más se combate la pobreza en los cinturones metropolitanos, más se incrementan los desafíos y los costos para combatir la pobreza en las zonas rurales marginadas.7
De acuerdo con el Coneval, en 2015, 144 de los 367 municipios que integran las 59 zonas metropolitanas tuvieron más de 50% de su población en situación de pobreza. Por cierto, entre los estados que tienen este problema están el Estado de México, Puebla, Tlaxcala y Veracruz, cuyos rasgos coinciden, precisamente, con la característica señalada antes, es decir, pobreza acumulada en ambos lados del continuo demográfico.8
Nada de esto corresponde con la visión romántica del municipio mexicano ni tampoco con la lógica que motivó las reformas del artículo 115 constitucional. Si el objetivo fue impulsar municipios capaces de garantizar una mejor calidad de vida a sus habitantes, con servicios públicos más eficaces, una planeación del desarrollo urbano y un mejor uso presupuestal, con los primeros datos mencionados basta para contradecir esa mirada. Lo que quiero subrayar es que dadas esas circunstancias, los medios institucionales que tiene hoy el municipio son insuficientes tanto para afrontar los grandes problemas de las zonas metropolitanas, como para lidiar con los problemas específicos de las pequeñas comunidades dispersas. Por ello, tenemos que hacernos cargo de esos problemas.
Por otra parte, es importante señalar que no hay muchos medios para afrontar la pobreza que tienen los municipios, pues la mayoría no solo tienen habitantes pobres, sino que son municipios pobres. Por tanto, con objeto de resolver los problemas fiscales y presupuestarios de los gobiernos locales, se ha ampliado la agenda de investigación con base en el marco constitucional.
Los municipios no cuentan con recursos suficientes para encarar la totalidad de atribuciones que tienen, no solo en la Constitución sino también en las leyes federales y locales. Las reglas de funcionamiento de la mayoría de los municipios —como de la mayor parte del Estado mexicano— están más relacionadas con el establecimiento de un piso de negociación política que con la idea de hacer cumplir la ley. Para que el panorama de la precariedad normativa de los gobiernos municipales adquiera toda su dimensión, debemos señalar que, según la Auditoría Superior de la Federación, solo 53% de los municipios tiene bando de policía y buen gobierno, y solo 37% tiene reglamento interior; solo una quinta parte (19%) tiene obras públicas, y 12.7% cuenta con evaluación y planeación, o participación ciudadana. No hablo de la calidad de los reglamentos, sino únicamente de su existencia, pues el resto ni siquiera tiene esas reglas básicas.9 No obstante, reitero, seguimos obstinados en dotar de formalidad a los reglamentos existentes, en vez de documentar las regulaciones no escritas que efectivamente determinan el funcionamiento de las administraciones y de la política local. Ciegos de la realidad, persistimos en negarla y validamos la visión romántica del municipio.
Además, se ha demostrado reiteradamente que carecen de capacidad financiera y que adolecen de pereza fiscal para incrementar sus propios ingresos en los términos que señala la Constitución. No obstante, a la luz de las normas, aunque los municipios hicieran el mayor de los esfuerzos, fiscalmente la mayoría no tendría de dónde obtener los ingresos suficientes para cumplir sus obligaciones principales, y mucho menos para cumplir aquellas que se han añadido con agendas superpuestas desde los estados y la federación.10 Como consecuencia, los municipios no solo carecen de recursos, sino que además son deudores de la banca;11 en los últimos 10 años la deuda de esos gobiernos pasó de 17 265.6 mdp en el primer trimestre de 2008 a 51 111.5 mdp el año pasado (cefp , 2018: 3). Cabe mencionar que aproximadamente la mitad de la deuda se concentra en unos cuantos municipios.12
No hay manera de afrontar esas limitaciones fiscales y presupuestarias, sobre todo si consideramos que hay municipios que ya superan deudas de mil millones de pesos: Tijuana, Guadalajara, Monterrey, Hermosillo, León, Cancún, Mexicali, Zapopan.13 Las deudas serán impagables si se continúa con el sistema de coordinación fiscal actual y el modelo de política económica diseñado en los años ochenta para sufragar los gastos de los municipios. Por otra parte, hay que considerar que los municipios más endeudados son también los que tienen mayor riqueza fiscal: aunque están ahogados por el alud de atribuciones que se les exigen y por la incapacidad de obtener recursos suficientes para enfrentarlos, eventualmente estos municipios podrían afrontar mejor sus desafíos.14
Desde otro panorama, es importante observar que México ha enfrentado gravísimas dificultades de seguridad.15 La mayoría de los argumentos que se presentaron para la creación de la Guardia Nacional se basaron en la crítica a las policías locales. Se culpa a los municipios y a los Estados de su incapacidad para conservar la paz en el país. Si el presidente Andrés Manuel López Obrador no hubiera ganado las elecciones —con una ventaja tan amplia—, probablemente el debate sería por el costo político de las elecciones más violentas de la historia. Es un dato que se ha olvidado, pero hubo candidatos a las presidencias municipales que fueron asesinados, en el mejor de los casos, amenazados o que renunciaron a sus cargos por presiones del poder fáctico del crimen organizado.16 Todos sabemos —sin que tenga los datos al escribir estos apuntes y sin que pueda afirmarlo con evidencia empírica— que una buena parte del territorio mexicano no está gobernada por el Estado mexicano, sino por grupos criminales, directamente, o por medio de instituciones municipales que son leales por haberse establecido con candidaturas financiadas con recursos ilícitos, o bien, que fueron sometidos, incapaces de enfrentar, a los sicarios y a los jefes de territorio del crimen organizado en el país.17
Por ningún tema hasta ahora discutido —la mudanza demográfica, el marco normativo, las capacidades institucionales, los recursos financieros o la inseguridad— hay razones suficientes para validar la visión actual del municipio en el marco constitucional, y sobre la que ha girado la agenda de investigación municipal durante casi cuatro décadas. Es claro, a reserva de presentar más evidencia y resultados más concluyentes en un libro, que es inútil seguir porfiando en esa ruta.
Más allá de las reformas constitucionales del siglo xx
¿Cómo podemos considerar que, con este esbozo de problemas públicos que enfrentamos, se pueda mantener una idea romántica del municipio? ¿Cómo podemos creer que nuestra agenda de investigación municipal actual sea coherente?
Necesitamos poner los pies en la realidad. La agenda necesaria tiene poco que ver con las reformas de 1983 y 1999: ese municipio de zonas urbanas pero ordenadas, de zonas metropolitanas como ciudades controlables con servicios e infraestructura creciente que incrementaría sus ingresos con el pago del predial, derechos, aprovechamientos y productos —especialmente los derivados del agua—, capaz de potenciar sus vocaciones productivas y de hacer una planeación urbana ordenada, y capaz de garantizar una visión de largo aliento. Municipios con sistemas de participación ciudadana cada vez más eficaces, como se imaginó en aquella época, complementarios de una sólida representación plural de los partidos, de construir consensos y de situarse en el espacio urbano como el espacio natural del desarrollo municipal.
No obstante, en vez de eso, subrayo, se agregaron obligaciones a los municipios, no solo por la vía jurídica, sino también por la vía de la transferencia de fondos federales, de las aportaciones y las participaciones, y también de los proyectos directos financiados con recursos de la banca.18
Hay tesis, abundantes por fortuna, que prueban cómo el crecimiento de transferencias de recursos a los municipios19 se vinculó con la ampliación de la agenda municipal. Los municipios acabaron tratando de hacer casi todo sin poder hacer casi nada, tal como dice el refrán: “El que mucho abarca poco aprieta”. En lugar de concentrarse en las funciones principales