La política de paz, seguridad y defensa del Estado colombiano posterior a la expedición de la Constitución de 1991. Alejo Vargas Velásquez
la democracia lleva dentro de sí los gérmenes de su propia destrucción, que más allá de ciertos límites la democracia –en la medida en que posibilita la participación amplia de los ciudadanos– crea ingobernabilidad, de lo cual se derivaría que la solución es la democracia restringida. Pero, además, las recomendaciones de la Trilateral se ubican en la perspectiva elitista de la política que, al considerar gobernabilidad y democracia como conceptos encontrados, arguye que la gobernabilidad es un asunto que tiene que ver con el comportamiento de las élites gobernantes, de manera que son ellas las que deben fijar las coordenadas para mantener o encontrar el rumbo perdido.
Adicionalmente, se podría señalar que en las sociedades del mundo en desarrollo la llamada insuficiencia de gobernabilidad se debe, en estricto sentido, no a su pérdida sino a la ausencia de condiciones para alcanzarla: inexistente o precario desarrollo de las instituciones de bienestar social, una democracia política y participación ciudadana insuficientes, un sistema de representación de intereses distorsionado. Como afirma Torres (1995)
[…] aquí, no aparece un ‘exceso’ de sociedad civil frente al Estado, capaz de ‘sobrecargar de demandas’ al sistema, sino justamente lo contrario, la necesidad de fortalecerla en el sentido literal de vigorizar la participación popular, como condición y resultado de la vida democrática (Torres Rivas, 1995).
2. La gobernabilidad tecnocrática. En los años 90 los organismos financieros internacionales de nuevo sitúan el término gobernabilidad (governance) en el centro de la discusión con un marcado sesgo tecnocrático. El Banco Mundial (1992) a través de su informe sobre Governance and Development y el Banco Interamericano de Desarrollo BID con su propuesta de ‘Buen Gobierno’ relanzan y popularizan el término. Para los organismos financieros internacionales, la governance se debe entender como la manera en la cual es ejercido el poder del Estado, sobre todo en el manejo de los recursos económicos y sociales, con un especial énfasis en la rendición de cuentas (accountability), el marco legal para el desarrollo económico, el acceso a información confiable y la transparencia en la toma de decisiones (Rojas Bolaños, 1994)19.
Dentro de esta perspectiva, se plantea que la gobernabilidad sería garantizada por la adopción de las lógicas gerenciales propias del sector privado o si se quiere, trasladando al sector público un cierto modelo tecnocrático de operar.
3. Un esquema de gobernabilidad socialdemócrata. La literatura sobre el tema hace referencia a tres dimensiones de la ingobernabilidad, que Philippe C. Schmitter (1988), desde una perspectiva académica, nos sintetiza de la siguiente manera:
a. La tendencia a acudir a métodos extralegales de expresión política; es decir, indisciplina expresada en los esfuerzos de los ciudadanos de influir en decisiones públicas por métodos violentos, ilegales o anómalos;
b. la disminución de cohesión de las élites y de su hegemonía, esto es inestabilidad, expresada en el fracaso de los actores de las élites políticas para conservar sus posiciones de dominación o para reproducir las coaliciones preexistentes;
c. el declive de la capacidad del Estado para conseguir los recursos necesarios y ejecutar sus políticas, lo cual refleja ineficacia, o sea la disminución de la capacidad de los políticos y administradores para alcanzar los objetivos deseados y asegurar el acatamiento de ellos por medio de medidas de coordinación obligatoria o de decisiones emanadas de la autoridad del estado.
Schmitter (1988) señala que la intensidad de estos fenómenos varía de un país a otro y anota que si bien algunos podrían ser calificados como ingobernables en las tres dimensiones, otros solamente lo serían en una o dos de ellas. Y concluye que los grados de gobernabilidad están en relación con la manera en que se ‘lleva a cabo la mediación’ de intereses bien diferenciados entre la sociedad civil y el Estado, con lo cual toma partido por un modelo de corporativismo social y en el cual la fuerza de partidos socialdemócratas reformistas parece estar relacionada con mayor gobernabilidad de la sociedad. Lo anterior es de gran importancia, por cuanto es una conclusión opuesta a la de los estudios de la Trilateral. Mientras que para esta la ingobernabilidad se asociaba a la ‘sobrecarga de demandas’, para Schmitter es la existencia de mecanismos de mediación, entre otros, lo que puede garantizar la gobernabilidad.
No hay duda de que este estilo de gobernabilidad, altamente inspirado en las experiencias socialdemócratas europeas –especialmente nórdicas– se basaría en la existencia de organizaciones sociales que operen como canales para tramitar las demandas de la sociedad y la construcción de escenarios de concertación social en los cuales dichas demandas se jerarquicen como producto de un ejercicio de concertación entre sus participantes.
4. La gobernabilidad democrática. Dentro de esta panorámica analítica acerca del entendimiento de la gobernabilidad es necesario señalar lo planteado por Michael Coppedge (1993, citado en Rojas Bolaños, 1994), quien introduce la dimensión del poder –entendido como relaciones de intercambio desigual entre actores en una determinada arena– en el estudio de la gobernabilidad. La gobernabilidad es, entonces, el producto del juego de poder relativo de los grupos relevantes en la arena pública; específicamente, el producto del respeto a ese poder por parte de las instituciones formales e informales que conforman el proceso político. Los síntomas de ingobernabilidad (corrupción, violencia, protesta ciudadana, descoordinación entre el poder ejecutivo y el legislativo, etc.) deben ser vistos como las reacciones a la ausencia de respeto al poder relativo de los grupos, independientemente de su tamaño o de su peso electoral.
Y añade Coppedge (1993, citado en Rojas Bolaños, 1994), estableciendo una distinción entre gobernabilidad y democracia, que la gobernabilidad requiere de la efectiva representación de los grupos en proporción a su poder, mientras que la democracia requiere de representación de grupos en proporción al número de votos. En otras palabras, la democracia respeta la lógica de la igualdad política mientras que la gobernabilidad respeta la lógica del poder. En principio, entonces, democracia y gobernabilidad inevitablemente entran en conflicto, lo que implicaría que una sociedad gobernable no necesariamente tiene que ser democrática.
A partir de lo anterior M. Coppedge (1993, citado en Rojas Bolaños, 1994) nos propone algunos procedimientos para avanzar hacia lo que se puede denominar como la gobernabilidad democrática: primero, debe ser fruto de un acuerdo nacional; segundo, se redefine periódicamente como todo acuerdo y, tercero, depende de la habilidad del gobierno para establecer canales de comunicación y realizar negociaciones con diferentes grupos sociales.
Las condiciones para la gobernabilidad democrática, según Coppedge (1993, citado en Rojas Bolaños, 1994) serían las siguientes para todos los grupos políticamente relevantes:
a. Ser capaces;
b. estar dispuestos a confiar en una fórmula o regla del juego en su arena;
c. los grupos que no son de masas (empresariales, militares, iglesia, etc.) deben estar dispuestos a aceptar fórmulas democráticas –que dan gran peso a los cuerpos de masas–;
d. los funcionarios electos deben representar al pueblo en general en algún grado significativo;
e. los funcionarios electos deben estar dispuestos a aceptar fórmulas que concedan representación efectiva a los grupos que no son de masas;
f. los funcionarios electos deben ser capaces de tomar decisiones, las cuales requieren la creación y mantenimiento de apoyos activos mayoritarios.
Siguiendo el argumento de Coppedge, Rojas Bolaños (1994) concluye que la gobernabilidad democrática
[…] no es solo producto de la capacidad de los grupos políticos para moverse dentro de determinadas reglas del juego –una especie de concertación, sin amenazas constantes de rupturas salvo las meramente retóricas–, que siembren la incertidumbre en el conjunto de la sociedad [...] [Adicionalmente anota que] La estabilidad de un régimen no se puede conservar en una situación de exclusión social y política para algunos de esos actores (Rojas Bolaños, 1994).
La gobernabilidad democrática, entonces, seria producto de un proceso permanente de concertación entre actores estratégicos políticos y sociales, a partir de unos pactos o acuerdos entre los mismos, renegociados de forma periódica.