La política de paz, seguridad y defensa del Estado colombiano posterior a la expedición de la Constitución de 1991. Alejo Vargas Velásquez
alcanza y los que ella sacrifica con relación a cualquier otra alternativa política. Ella condiciona la racionalidad de una política a los siguientes parámetros por parte de los formuladores de la política:
1. conocimiento de todas las preferencias de la sociedad en términos de valores y sus pesos relativos;
2. conocimiento de todas las alternativas políticas disponibles;
3. conocimiento de todas las consecuencias de cada alternativa política;
4. balance de los valores societarios alcanzados proporcionalmente en relación con los sacrificados;
5. selección de la alternativa política más eficiente.
Las evidencias reseñadas por Tinbergen y Dye, aproximan respecto a las condiciones necesarias para la formulación de una política racional y son suficientes para justificar las dificultades en la gestión de políticas racionales.
Dentro de los obstáculos importantes en la formulación racional de políticas por el gobierno, Dye señala:
a. Ausencia de valores societarios respecto a los cuales se pueda normalmente concordar y someter valores de individuos y grupos específicos, muchos de ellos conflictuales;
b. Imposibilidad de comparación o ponderación de valores conflictuales, por ejemplo, es imposible comparar el valor de la dignidad individual en contraposición al aumento de los impuestos;
c. El medio ambiente de los formuladores de políticas, en especial el sistema de poder e influencia limita la respectiva capacidad de ponderación de muchos valores societarios, especialmente los que tienen defensores activos o poderosos;
d. Los formuladores de políticas no están motivados para formularlas con base en los objetivos de la sociedad, por el contrario, tienden a maximizar sus propios intereses: poder, estatus, relaciones, dinero;
e. Los formuladores de políticas no están motivados para maximizar el alcance de los objetivos. Ellos no persiguen encontrar la mejor solución, sino procurar encontrar una solución que pueda funcionar;
f. Las grandes inversiones ya realizadas en programas y políticas existentes impiden que los formuladores reconsideren alternativas limitadas por las decisiones anteriores;
g. Existen diversas barreras para la recolección de toda la información necesaria para conocer todas las alternativas políticas posibles y sus consecuencias;
h. La insuficiente capacidad predictiva de las Ciencias Sociales de un modo general, a fin de habilitar a los formuladores de políticas para entender la extensión total de las consecuencias de cada alternativa política;
i. La coordinación de la formulación de políticas se torna difícil, en las grandes organizaciones, debido a su naturaleza fragmentaria, impidiendo que los inputs de todas las fuentes lleguen al núcleo decisorio.
j. Todo lo anterior pone en evidencia la dificultad real de que el método de la Teoría Racional sea el predominante en la formulación de Políticas Públicas en las sociedades reales (De Santana, 1986, citado en Vargas, 1999).
Los responsables de la elaboración de políticas no solo se enfrentan con la dificultad de tratar que sus decisiones se apoyen en la opinión pública o sobre criterios racionales, sino también a las presiones provenientes del sistema político, las pretensiones regionales y de los diversos grupos de interés, la herencia del pasado, la naturaleza específica de la acción gubernamental –que incluye elementos de fragmentación administrativa, y a las consideraciones económicas–.
Es por ello que De Santana (1986) nos plantea cómo en la formulación de políticas públicas inciden de manera relevante la denominada ‘racionalidad política’ que se fundamenta en la lógica propia de los actores políticos y que se expresa en el modelo incremental, por una parte, y las presiones de grupos o los intereses de élites existentes en la sociedad, por otra.
El incrementalismo es una de las concepciones más ampliamente difundidas dentro de los diferentes estudios sobre la política pública. El texto más completo sobre el asunto es del Economista Charles E. Lindblom, que ha generado una gran cantidad de estudios exploratorios en la misma línea de raciocinio.
El incrementalismo considera la política pública como una continuación de las actividades del Gobierno anterior, con pocas modificaciones, llamadas incrementos. De acuerdo con Lindblom, los formuladores de decisiones y de políticas no revisan anualmente el conjunto de políticas existentes, no identifican los objetivos sociales a través de investigaciones sobre costos y beneficios, no escalonan las preferencias con relación a las políticas alternativas disponibles. Por el contrario, problemas como el tiempo, conocimiento y costo impiden que los formuladores de políticas identifiquen la totalidad de las opciones políticas y sus respectivas consecuencias. El modelo incremental reconoce la naturaleza poco práctica de la formulación de políticas “absolutamente racional” y describen un proceso más conservador de formular las decisiones.
Aparece una evidente contradicción entre la teoría de Lindblom y el modelo racional: El incrementalismo es la antítesis del racionalismo.
El proceso incremental se da a través de pequeños cambios de la política, de reducidas innovaciones o transformaciones (es un modelo conservador) con un amplio compromiso con las políticas anteriores. Aquí los formuladores de políticas generalmente aceptan la legitimidad de los programas en ejecución y concuerdan en continuar con las políticas preestablecidas.
Dye ha hecho una pequeña exploración al respecto de los incrementos de la política. Algunas de las razones expuestas son:
Los tomadores de decisión gubernamental no disponen del tiempo, los conocimientos o recursos financieros para examinar todas las alternativas con relación a la política existente.
Los formuladores de políticas aceptan la legitimidad de las políticas anteriores, en función de la incertidumbre acerca de políticas nuevas o diferentes.
La existencia de inversiones voluminosas aplicadas a un stock de capital existente desaconseja cualquier cambio muy radical. Desde el punto de vista político el incrementalismo puede ser aconsejable.
La formulación de la política y la concordancia es más factible cuando los puntos en discusión constituyen apenas incrementos o decrementos o modificaciones a los programas existentes.
El perfil de los formuladores de políticas tiende a recomendar el modelo incremental. Raramente los seres humanos tienen el sentido de maximizar todos sus valores, con mayor frecuencia tratan de satisfacer intereses individuales. No es común la búsqueda exhaustiva de la “mejor manera”, se contentan con encontrar una solución que funcione. Cambios radicales son más lejanos que viables.
En ausencia de metas y valores precisos es más cómodo al Gobierno dar continuidad a los programas existentes en lugar de involucrarse en el planeamiento de políticas específicas.
De acuerdo con los analistas y adeptos del incrementalismo, las decisiones y políticas incrementales son típicas de la vida política, aunque no resuelvan problemas y solo los mantengan a distancia. Las políticas incrementales son hechas diariamente, en circunstancias políticas comunes por los congresistas, ejecutivos, administradores y líderes de partido. Por otra parte, el carácter incremental de la formulación de políticas es frecuentemente disfrazado, porque para los gobiernos es siempre despreciativo que se perciba en el pueblo, que sus planes y políticas no son sino pequeños incrementos en los trabajos de los Gobiernos anteriores (De Santana, 1986).
Y en lo relativo al peso que tienen las élites, nos plantea el colega brasileño:
La referencia a élite requiere inmediatamente, una asociación al concepto de poder. Ambos se complementan. De acuerdo con la teoría de la élite, existe en toda sociedad, siempre y exclusivamente, una minoría que es detentadora del poder y que gobierna, en contraposición a una mayoría sin poder, que no gobierna. Norberto Bobbio conceptúa la teoría de la élite como la teoría según la cual, en cada sociedad, el poder político pertenece siempre a un restringido círculo de personas: el poder de tomar y de imponer decisiones válidas,