Территориальная организация местного самоуправления Российской Федерации. Любовь Александровна Шарнина
деление». В науке существует несколько подходов к его определению.
В рамках первого подхода административно–территориальное деление выступает, с одной стороны, как механизм функционирования государственной власти, а с другой – как способ организации местного самоуправления. Поэтому, как считает О.В. Берг, один из сторонников данного подхода, «административно-территориальное деление субъекта РФ как механизм организации государственной власти и административно-территориальное деление как способ организации местного самоуправления могут не совпадать»75. Если в субъекте Федерации имеются местные государственные органы, то его административно-территориальное деление представлено в двух видах, существующих автономно по отношению друг к другу: собственно административно-территориальном делении и муниципально-территориальном делении. Если же местных органов государственной власти нет, то административно-территориальное деление представлено только муниципально-территориальным делением.
Второй подход условно можно назвать широким. В соответствии с ним административно-территориальное деление – это разделение территории государства на составные части, служащие территориальными пределами юрисдикции для местных органов публичной власти. Так, профессор А.С. Саломаткин определяет административно-территориальное деление как разделение территории субъекта Федерации на составные части, являющиеся пределами «распространения власти функционирующих» на них «органов государства и органов местного самоуправления»76. Сходное определение дает З.И. Аселкан77. В соответствии с таким подходом муниципально-территориальное деление в юридическом смысле несводимо к административно-территориальному делению. Но территориально их противопоставление исключается.
Третий подход заключается в том, что элементы административно-территориального деления служат пространственными ареалами только для местных органов государственной власти. Так, А.В. Сошенко определяет административно-территориальное деление как разделение территории субъекта Федерации на составные части в «целях выполнения отдельных полномочий исполнительных органов государственной власти»78. Здесь соотношение рассматриваемых понятий примерно такое же, как в предыдущем случае, с той лишь разницей, что муниципально-территориальное деление не рассматривается как вид административно-территориального деления.
В рамках четвертого подхода административно-территориальные единицы предназначены для оптимизации управления административными методами (А.А. Замотаев79, В.И. Михайлов80). Поэтому уместно выделять административно-территориальное деление субъекта Федерации и административно-территориальное деление муниципальных образований. При этом подходе одновременно могут существовать два вида административно-территориального
Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права. 2001. № 4. С. 22.
Саломаткин А.С. Государственно-правовые проблемы территориальной организации Российской Федерации (конституционно-правовой аспект) // Конституция Российской Федерации и проблемы ее реализации: сб. науч. тр. Челябинск, 1999. С. 22-23
Аселкан З.И. Административно-территориальная единица как объект управления // Региональная экономика и региональная политика: сб. науч. тр. Екатеринбург, 1997. Вып. 3. С. 138.
Сошенко А.В. Проблемы административно–территориального устройства субъектов Федерации во взаимосвязи с осуществлением местного самоуправления на разных территориях (на примере Калужской области) // Актуальные проблемы правовой реформы в России: материалы науч.-практ. конф. Май 2000 г. Калуга, 2001. Вып. 2. С. 120.
Замотаев А. О соотношении понятий «муниципальное образование» и «административно-территориальная единица» // Муниципальная власть. 1998. № 4. С. 17.
Михайлов В.И. О содержании понятий «муниципальное образование» и «административно-территориальная единица» // Экономические, финансовые и правовые основы местного самоуправления в городе и административном округе: материалы науч.-практ. конф., 11-12 нояб. 1999 г. М., 2000. С. 116.