Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz / Verwaltungszustellungsgesetz. Eva-Maria Kremer

1. Vollstreckungsanordnung

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      Sie ist das behördeninterne Ergebnis einer Prüfung des Falles. Daher enthält sie noch keine Regelung eines Einzelfalles mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen. Also ist die Vollstreckungsanordnung kein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 S. 1 VwVfG (a.A.: Mayer/Kopp, § 46 S. 388).

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      Bereits vor Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die Vollstreckungsanordnung kein Verwaltungsakt ist (BVerwG U 18.11.1960 – 7 C 184/57, juris Rn. 6 u. 12 = NJW 1961, 332 (333)).

      Gegen die Vollstreckungsanordnung ist deshalb auch kein Rechtsbehelf gegeben. Widerspruch und Anfechtungsklage sind nicht zulässig. Mangels Regelungs- und Außenwirkung der Vollstreckungsanordnung kann der Vollstreckungsschuldner durch sie nicht in seinen Rechten verletzt sein.

      Daraus folgt, dass die Behörde nicht verpflichtet sein kann, ihre Vollstreckungsanordnung dem Schuldner bekannt zu geben. Es ist ihr aber unbenommen, es zu tun. Das wäre eine möglicherweise wirkungsvolle warnende Aufklärung im Sinne des § 25 VwVfG darüber, dass es nun ernst werden soll. Für diese Mitteilung ist eine förmliche Zustellung nicht erforderlich. Denn ein Fall gesetzlicher Zustellungspflicht gemäß § 1 Abs. 2 erste Fallgruppe VwZG liegt nicht vor.

      Man könnte die Vollstreckungsanordnung als den Auftrag der Anordnungsbehörde an die Vollstreckungsbehörde ansehen, die Vollstreckung durchzuführen (so Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG § 3 Rn. 9). Jedoch sagt § 3 Abs. 1 hierüber nichts aus. Die Lösung findet sich vielmehr in § 5 Abs. 1 VwVG i.V.m. § 250 Abs. 1 AO. Danach leistet die Vollstreckungsbehörde spezialgesetzliche Amtshilfe für die Anordnungsbehörde. Diese Amtshilfe findet ohne Außenwirkung auf den Schuldner im Innenverhältnis der beiden Behörden statt. Sie ist also kein anfechtbarer Verwaltungsakt. Die Verweigerung der Amtshilfe ist in § 250 Abs. 2 AO besonders (und nicht in § 5 Abs. 2–5 VwVfG allgemein) geregelt.

      Für die Europäische Union gelten zur Verwaltungszusammenarbeit bei einer Amtshilfe die Vorschriften der §§ 8a bis 8e VwVfG. Ergänzend ist das deutsche Beitreibungsrichtlinie-Umsetzungsgesetz vom 7.12.2011 (BGBl. I S. 2592) erlassen worden, welches als Artikel 1 das EU-Beitreibungsgesetz enthält.

      Die Regelung, dass die Vollstreckungsanordnung von der Gläubigerbehörde und nicht von der Vollstreckungsbehörde erlassen wird, geht auf preußisches Recht zurück (OVG Koblenz B 19.4.1972 – 1 B 40/71, juris L, VerwRspr. 25, 248). Sie entspricht der Verordnung betreffend das Verwaltungszwangsverfahren wegen Beitreibung von Geldbeträgen vom 15.11.1899 (GS S. 545).

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      Nach ihrem Wesen und Zweck dient die Vollstreckungsanordnung hauptsächlich dazu, unberechtigte oder unzweckmäßige Vollstreckungsverfahren zu verhindern. Die inhaltliche Richtigkeit der Vollstreckungsanordnung und -ankündigung ist keine Rechtmäßigkeitsvoraussetzung der Vollstreckung (OVG Münster B 21.12.2015 12 A 1034/15, juris Rn. 7 ff.). Als Gläubigerin prüft und entscheidet die anordnungsbefugte Behörde, ob die Vollstreckung gegen den Schuldner durchgeführt werden soll. Sie ist nur zulässig, wenn alle gesetzlichen Voraussetzungen dafür vorliegen. Sollte die Gläubigerbehörde erkennen, dass die Vollstreckung aus einem Leistungsbescheid schlechthin unerträglich wäre, weil er rechtswidrig ist, wird sie selbstverständlich eine Vollstreckungsanordnung nicht erlassen. Sie wird vielmehr diesen Verwaltungsakt aufheben. Das gebietet der Grundsatz von Treu und Glauben (OVG Magdeburg B 1.2.2 011 – 4 L 158/10, juris = NVwZ-RR 2011, 617).

      Die Vollstreckung ist aber unzweckmäßig, wenn der Schuldner offenkundig mittellos ist. Im Übrigen geht es auch darum, unbillige Härten zu vermeiden. Das ist durch § 5 Abs. 1 VwVG i.V.m. § 258 AO vorgeschrieben. Die Billigkeitsentscheidung hat möglichst allen Umständen des Falles gerecht zu werden. Sie soll sowohl für die Gläubigerbehörde als auch für den Schuldner eine sachlich und persönlich vertretbare Lösung erreichen. Dadurch wird die formale Strenge des Vollstreckungsrechts ausgeglichen. Eine spezialgesetzliche Billigkeitsregelung enthält § 12 Abs. 2 S. 3 BBesG (BVerwG U 27.1.1994 – 2 C 19/92, juris = BVerwGE 95, 94; BVerwG U 28.2.2002 – 2 C 2/01, juris Rn. 20 ff. = BVerwGE 116, 74 (77 f.); BVerwG U 26.4.2012 – 2 C 15/10, juris = NVwZ-RR 2012, 930; OVG Berlin-Brandenburg U 12.3.2009 – 4 B 43/08, juris = NVwZ-RR 2009, 731).

      Als innerdienstliche Verfügung hat die Vollstreckungsanordnung demzufolge die Wirkung, dass die Anordnungsbehörde sich dazu entschließt und es zulässt, die Vollstreckung einzuleiten.

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      Eine solche Vollstreckungsanordnung gibt es nur im Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz des Bundes und im darauf verweisenden Gesetz über das Verfahren der Berliner Verwaltung vom 21.4.2016 (GVBl. 2016, 218). – So ist auch die in Bayern gemäß Art. 24 VwZVG bezeichnete Vollstreckungsanordnung ein nach außen wirkendes Ersuchen an das Finanzamt, die Vollstreckung durchzuführen.

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      Gemäß § 66 Abs. 5 S. 2 AufenthG kann eine Kostenschuld „ohne vorherige Vollstreckungsanordnung“ vollstreckt werden. Davon sind der Ausländer und andere Kostenschuldner betroffen. Die Rechtsnatur dieser Vollstreckungsanordnung ist nicht klar erkennbar. Nach hiesiger Ansicht handelt es sich um eine behördeninterne Angelegenheit im Sinne des § 3 Abs. 1.

2. Vollstreckung ohne gerichtlichen Titel

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      Für das Vollstreckungsrecht des hoheitlich tätigen Staates gilt der Grundsatz der Selbsttitulierung. Das bedeutet: Im Gegensatz zum zivilgerichtlichen Zwangsvollstreckungsverfahren ist für die Vollstreckung einer öffentlich-rechtlichen