Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz / Verwaltungszustellungsgesetz. Eva-Maria Kremer
Anspruchs auf Besoldung zur Folge und modifiziert den Grundsatz des § 2 Abs. 1 BBesG einengend, dass die Besoldung ausschließlich durch Gesetz bestimmt wird (BVerwG U 28.2.2002 – 2 C 2/01, juris Rn. 11 = BVerwGE 116, 74 (75)). Also ist eine solche Gerichtsentscheidung in ihrer rechtlichen Gestaltungswirkung ein sogleich vollstreckungsfähiger Leistungsbescheid, wie ihn § 3 Abs. 2 Buchst. a voraussetzt. Das ist ein Rechtsakt besonderer Art (sui generis).
Nach § 8 Abs. 2 BDG beginnt die Kürzung der Dienstbezüge in allen vorstehenden Fällen mit dem Kalendermonat, der auf den Eintritt der Unanfechtbarkeit der Entscheidung folgt. Bei der Disziplinarverfügung der Verwaltungsbehörde ist das die Unanfechtbarkeit dieses Verwaltungsaktes. Bei dem Disziplinarbeschluss und dem Disziplinarurteil des Verwaltungsgerichts ist das die Rechtskraft dieser Entscheidung. Gemäß § 59 Abs. 2 BDG steht der rechtskräftige Beschluss einem rechtskräftigen Urteil gleich.
19
Eine Vollstreckungsmaßnahme ohne Leistungsbescheid ist nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs nicht nach § 125 Abs. 1 AO offensichtlich nichtig, sondern nur rechtswidrig (BFH U 22.10.2002 – VII R 56/00, juris = NJW 2003, 1070). Sie ist also wirksam. Aber sie ist anfechtbar und kann vom Gericht aufgehoben werden. Der Betroffene muss sich wehren. Die Vollstreckungsmaßnahme kann auch nicht dadurch „geheilt“ werden, dass nachträglich ein Leistungsbescheid für die bereits durchgeführte Handlung erlassen wird. Hier muss vielmehr ein neuer Leistungsbescheid erlassen und damit die Vollstreckungsgrundlage für eine etwa notwendige Vollstreckung geschaffen werden. Das gilt auch für § 44 Abs. 1 VwVfG.
20
Bei einem Darlehen der öffentlichen Hand kann in folgenden Fällen kein Leistungsbescheid ergehen:
Die Behörde bewilligt ein zinsloses Darlehen zur Förderung der gewerblichen Wirtschaft (BVerwG U 8.9.2005 – 3 C 50/04, juris = NJW 2006, 536): Hierbei kommt nach dem Willen der Behörde und des Antragstellers die Zwei-Stufen-Theorie zur Anwendung. Das bedeutet: Zunächst bewilligt die Behörde das Darlehen durch Verwaltungsakt (§ 35 VwVfG). Sodann wird das Darlehen auf Grund eines zivilrechtlichen Darlehensvertrages ausgezahlt. Infolgedessen kann das Darlehen bei Unwirksamkeit des Bewilligungsbescheides nicht nach § 49a VwVfG durch Verwaltungsakt zurückgefordert werden. Ein Leistungsbescheid gemäß § 3 Abs. 2 Buchst a ist also ausgeschlossen.
Die Behörde bewilligt ein Darlehen zum Bau eines Familienheims (BVerwG U 25.10.1972 – 8 C 179/71, juris = BVerwGE 41, 127): Der Streit zwischen dem öffentlichen Darlehensgeber und dem Darlehensnehmer über die Pflicht zur sofortigen Rückzahlung nach Kündigung des Darlehens ist eine bürgerlich-rechtliche Streitigkeit. Auch in diesem Fall kommt die Zwei-Stufen-Theorie zur Anwendung.
21
Als Grundverwaltungsakt kann der Leistungsbescheid selbst noch keine Maßnahme der Vollstreckung, sondern ausschließlich deren Voraussetzung sein. „Der Leistungsbescheid ist, wie sich aus § 3 Abs. 2 Buchst. a VwVG ergibt, Voraussetzung, nicht aber Maßnahme der Vollstreckung.“ (So: BVerwG U 28.6.1968 – 7 C 118/66, juris = NJW 1969, 809. Ebenso: BFH B 4.7.1986 – VII B 151/85, juris = NVwZ 1987, 535).
Auch seinem Wesen nach kann ein Leistungsbescheid keine Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung sein. Denn er ist nur die Grundlage für die Vollstreckung wegen Geldforderungen. Darum heißt es in § 3 Abs. 2, dass der Leistungsbescheid Voraussetzung für die Einleitung der Vollstreckung ist (vgl. OVG Münster B 29.11.1966 – 7 B 455/66, juris = NJW 1967, 1980; OVG Münster B 26.9.1983 – 4 B 1650/83, juris = NJW 1984, 2844; OVG Bautzen B 21.2.2003 – 4 BS. 435/02, juris = NVwZ-RR 2003, 475). Damit wird die in § 3 Abs. 1 angeordnete Vollstreckung in Gang gesetzt.
22
Inhalt eines Leistungsbescheides kann auch die Vorauszahlung von Kosten für die vorgesehene Vollstreckung sein. Das ist bei der Vorauszahlung von Kosten einer Ersatzvornahme der Fall (§ 13 Rn. 22). Ferner trifft es auf die Vorauszahlung von Kosten zu, die wegen der Abschiebung eines Ausländers entstehen (OVG Hamburg B 4.5.2000 – 3 Bs 422/98, juris = DÖV 2000, 780).
23
Hieraus folgt, dass Widerspruch und Anfechtungsklage gegen einen Leistungsbescheid gemäß § 80 Abs. 1 VwGO grundsätzlich aufschiebende Wirkung haben (vgl. VGH Mannheim B 9.9.1999 – 1 S 1306/99, juris = NVwZ-RR 2000, 189; OVG Schleswig B 27.12.2000 – 2 M 13/00, juris = NVwZ-RR 2001, 586).
24
Davon gibt es in Sachsen eine begrüßenswerte Ausnahme: Nach § 24 Abs. 3 S. 2 SächsVwVG ist der Leistungsbescheid sofort vollziehbar, wenn Kosten der Ersatzvornahme gefordert werden. Das entspricht sowohl § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 als auch § 80 Abs. 2 S. 2 VwGO.
25
Wie jeder Verwaltungsakt muss auch der Leistungsbescheid inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das ist in § 37 Abs. 1 VwVfG vorgeschrieben. In Anlehnung an § 157 Abs. 1 S. 2 AO ist zu Form und Inhalt des Leistungsbescheides festzustellen: Er muss die geforderte Leistung nach Art und Betrag bezeichnen und den Schuldner angeben (vgl. VGH Mannheim U 28.4.2010 – 2 S 2312/09, juris, DVBl. 2010, 1583 L). Deshalb muss der Leistungsbescheid als verbindliche Zahlungsregelung ausgewiesen sein. Eine bloße Rechnung ist kein Verwaltungsakt (vgl. BVerwG U 26.10.1978 – 5 C 52/77, juris = BVerwGE 57, 26; BVerwG U 12.1.1973 – 7 C 3/71, juris = BVerwGE 41, 305).
Das gilt auch dann, wenn eine Rechnung von einem städtischen Versorgungsunternehmen ausgestellt wird, ein Hinweis auf den behördlichen Auftrag an „versteckter“ Stelle aber für den Adressaten nicht erkennbar ist. Denn hier kommt es auf die Erkenntnis eines objektiven Horizonts des Empfängers des Schreibens nach Treu und Glauben an (VGH Mannheim U 15.10.2009 – 2 S. 1457/09, juris = DVBl 2010, 196-).
Mitunter werden behördliche Zahlungsbescheide als Rechnung bezeichnet. Um Irrtümer zu vermeiden, ist ein solcher Bescheid mit der unmissverständlichen und verbindlichen Aufforderung zu erteilen, den darin aufgeführten Geldbetrag zu zahlen. Also muss erkennbar sein, dass die Behörde den Betrag nach öffentlichem Recht hoheitlich geltend macht. Form und Inhalt des Bescheides haben das zu beweisen. Dazu dient die Rechtsbehelfsbelehrung. Denn sie ist das allgemeine Kennzeichen eines Verwaltungsaktes (vgl. BVerwG U 10.10.1961 – 6 C 123/59, juris Rn. 15 = BVerwGE 13, 99 (103); VGH München B 6.10.2005 – 8 CE 05.585, juris = NJW 2006, 2282).
Leitet die Behörde auf der Grundlage einer bloßen Rechnung Vollstreckungsmaßnahmen ein, sind diese im Rechtsmittelverfahren einzustellen. Denn sie sind unzulässig. So kann zum Beispiel ein rechtswidrig erlassener Pfändungs- und Überweisungsbeschluss auch im Revisionsverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht aufgehoben werden (BVerwG U 17.5.1973 – 5 C 24/72, juris = AgrarR 1974, 78).
Sollte die Behörde dennoch aus einer Rechnung vollstrecken, ist dem Betroffenen Rechtsschutz durch Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zu gewährleisten (VGH München B 4.5.1994 – 23 CS 94.913, juris = NVwZ-RR 1995, 477). Gleiches gilt für eine bloße Zahlungsaufforderung ohne Rechtsbehelfsbelehrung, die nicht als Verwaltungsakt erkennbar ist (OVG Berlin-Brandenburg B 23.7.2010