Derecho electoral peruano . Carlos Blancas Bustamente

      1. CONCEPTO DEL DERECHO ELECTORAL

Al preguntarnos por el concepto del derecho electoral nos encontramos con dos posibles acepciones o dimensiones de éste que, a su vez, derivan de la doble dimensión que el derecho constitucional atribuye a los derechos fundamentales como, por una parte, derechos subjetivos y, por otra parte, normas objetivas que informan el ordenamiento jurídico1. De esta distinción surgen una concepción restringida y otra concepción amplia del derecho electoral.

      1.1. Concepción restringida

Alude, y se limita, esta concepción al “derecho de sufragio”, entendido como el derecho subjetivo de todo ciudadano a elegir a sus gobernantes y, asimismo, a ser elegido para los cargos públicos. Bajo esta concepción, el derecho electoral se circunscribe a regular las condiciones jurídicas subjetivas que determinan la participación política de los ciudadanos2, y, por ello, se limita a designar “(...) la aptitud de las personas para votar y para ser elegidas”3. No cabe discusión alguna que el “derecho de sufragio” es, por así decirlo, el núcleo o fundamento del derecho electoral, pero, como veremos, este no se agota en la mera regulación del ejercicio de este derecho, sino que comprende otros aspectos no menos relevantes.

      1.2. Concepción amplia

Según esta concepción, el derecho electoral “(...) alude al derecho que regula la elección de órganos representativos”4, esto es, el “(…) régimen jurídico que regula la actividad electoral, en cuanto a sujetos, objeto, sistemas, etc.”5. En este sentido, comprende, además del aspecto individual relativo al ejercicio del derecho de sufragio, los aspectos organizativos y administrativos indispensables para que las elecciones cumplan su cometido: la existencia de un régimen democrático mediante la elección de los representantes y gobernantes por el pueblo.

Y es que, el derecho de sufragio, en su dimensión objetiva o institucional, abarca el conjunto de normas, procedimientos e instituciones mediante los cuales el sufragio posibilita la participación política de la ciudadanía y el funcionamiento real y efectivo de la democracia. No debe olvidarse, a este respecto, que, si bien el sufragio es un derecho individual, en el sentido de que se atribuye a cada ciudadano como tal, su ejercicio es colectivo en la medida que sus efectos —la elección de representantes y autoridades— solo resulta posible si su manifestación es concurrente y simultánea con la de los demás ciudadanos lo que requiere la existencia de una organización y procedimientos que garanticen la existencia de esos efectos. Por otro lado, es necesario destacar la función que cumple el sufragio en relación a la democracia de la cual viene a constituir un “principio básico”6 residiendo en esta función su sentido objetivo y que garantiza la expresión libre, igual e informada de aquel, lo que es una condición esencial para la existencia de esta. Por esta razón, corresponde al Estado dictar un conjunto vasto y complejo de normas de organización y procedimiento para la realización del derecho de sufragio, pues sin estas prestaciones estatales, éste no podría materializarse y la democracia devendría un ideal irrealizable7.

      En razón de ello, es que el derecho electoral, en un sentido amplio, se refiere a cuestiones tales como los sistemas electorales, la organización y la justicia electoral, los procedimientos electorales, los partidos políticos y otras materias conexas. Estas materias, como más adelante lo veremos, son estudiadas por otras disciplinas, pero, en la medida que son objeto de regulación mediante normas jurídicas, caen en el ámbito del Derecho y, en particular, del derecho electoral.

Este último, por consiguiente, se identifica con la denominada concepción amplia pues sólo así se puede considerar como un sector o área específica del Derecho. En este sentido, se le define como “(…) conjunto de principios, sistemas, formas y reglas que dan por resultado la expresión de la voluntad del pueblo en el nombramiento de sus autoridades”8; y, asimismo, se afirma que “(…) es el conjunto de normas de derecho que tienen como finalidad la regulación de las formas y procedimientos a través de los cuales se transmite el poder (…)”9. Para Aragón Reyes, el derecho electoral establece “(…) las reglas estructurales básicas de la democracia”10.

      2. FUENTES, OBJETO Y CLASIFICACIÓN

      2.1. Fuentes

      Las fuentes principales del derecho electoral son: i) la constitución, ii) los tratados internacionales, iii) la ley y iv) las normas infralegales.

      2.1.1. La Constitución

      Las constituciones establecen, por lo general, el sistema democrático y reconocen el sufragio como un derecho de los ciudadanos. Sin embargo, la amplitud de la regulación constitucional de este derecho puede diferir entre unas constituciones que se limitan a enunciar los aspectos fundamentales del derecho de sufragio, dejando a la ley un margen extenso para regular la materia electoral, y otras que van más allá e ingresan a disponer sobre esta materia, normando aspectos tales como el sistema electoral, la autoridad electoral, etc.

      La Constitución peruana puede incluirse entre las segundas por cuanto no se limita a reconocer el derecho de sufragio en su artículo 31, sino que, además, dedica un capítulo íntegro (el XIII) de su Título IV, referido a la estructura del Estado, a regular el “sistema electoral”, incluyendo en éste los organismos electorales —que conforman el denominado “sistema electoral”— y la opción por la representación proporcional en las elecciones pluripersonales (art. 187º).

      2.1.2. Los tratados internacionales

Los tratados internacionales son, también, fuente del derecho electoral, en cuanto éstos reconocen el derecho de sufragio como uno de los derechos políticos esenciales de los ciudadanos. De este modo, el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos11 (PIDCP) reconoce a los ciudadanos el derecho a: “a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos: b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores: c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad. a las funciones públicas de su país”.

En términos semejantes se expresa la Convención Americana sobre Derechos Humanos12 (CIDH) en su artículo 23 referido a los “derechos políticos”.

Conforme a la jurisprudencia sentada por el Tribunal Constitucional, los derechos enunciados en los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por el Perú tienen rango constitucional13.

      2.1.3. La ley

      La regulación del sufragio y las elecciones por la ley, aun en el supuesto de que la Constitución ingrese a normar la materia electoral con mayor detalle de lo habitual, es siempre necesaria por cuanto es imposible, además de inconveniente, que sea la norma fundamental la que desarrolle materias complejas, como el sistema electoral, la organización electoral o los procedimientos. Por ello, es frecuente que los Estados cuenten con normas legales tales como códigos o leyes electorales, leyes sobre partidos políticos y, también leyes sobre la participación política, en general.

      El Perú cuenta, al respecto, con la Ley Orgánica de Elecciones (Ley 26859), la Ley de Elecciones Regionales (Ley 27683), la Ley de Elecciones Municipales (Ley 26864), la Ley de Elecciones de Autoridades de Municipalidades de