Derecho electoral peruano . Carlos Blancas Bustamente
cuando son muy numerosos y se encuentran repartidos en una superficie demasiado extensa, y se responde de la siguiente manera: “Definen lo necesario para velar y proveer a las ocupaciones públicas, y confían el ejercicio de esta porción de voluntad nacional, y por tanto de poder, a algunos de entre ellos. Tal es el origen de un gobierno ejercido por procuración” 34.
El planteamiento liberal original fue, entonces, el de un gobierno representativo o “gobierno por procuración”, como lo llamó Sieyes, en el cual el pueblo no toma las decisiones políticas, sino que elige a quienes deben tomarlas. Señala, por ello, Carré de Malberg que:
(...) el término “régimen representativo” designa, de una manera que ha llegado a ser hoy tradicional, un sistema constitucional en el que el pueblo se gobierna por medio de sus elegidos, y ello en oposición tanto al régimen del despotismo, en el que el pueblo no tiene ninguna acción sobre sus gobernantes, como el régimen del gobierno directo, en el que los ciudadanos gobiernan por sí mismos35.
Si bien Sieyes invocaba como argumento justificativo del “gobierno por procuración” la existencia de una población numerosa y de un territorio extenso, según Carré de Malberg existía otra razón, tanto o más importante, para defender este régimen político, la cual consistía en la creencia de que la masa popular carecía de la capacidad y la prudencia necesarias para decidir acerca de los asuntos de interés nacional, por lo que el sistema de democracia directa representaría un peligro. Por ello, el pueblo sólo debía participar como elector de sus representantes, los cuales deberían ser hombres esclarecidos, dotados de aptitudes suficientes para dirigir el Estado36.
Por esta razón el sufragio fue severamente limitado y reconocido sólo a favor de ciertas clases sociales minoritarias y, consiguientemente, negado a la mayoría del pueblo. Pero, a este tema nos referimos más adelante al tratar la evolución del sufragio.
2. LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA
2.1. Significado e importancia
Señala Lowenstein37 que la invención o descubrimiento de la técnica de la representación ha tenido para Occidente y el mundo, en su desarrollo político, la misma importancia que la invención del vapor, la electricidad, el motor de explosión o la energía atómica, en su desarrollo técnico, pues de no haber sido por ésta, el poder hubiera permanecido monolítico indefinidamente, mientras que la aplicación del principio representativo ha permitido distribuir el poder entre varios detentadores del mismo que se controlan recíprocamente.
Por su parte Hauriou38 considera que el régimen representativo se caracteriza por la presencia de unos “censores” junto a los gobernantes, los cuales mediante técnicas de control (preguntas, interpelaciones, investigaciones, etc.) obligan a los gobernantes a explicar y justificar sus políticas. A su juicio, se denomina “régimen representativo” a un sistema de instituciones en el cual el pueblo no interviene para nada en el juego político cotidiano, ya que se encuentra representado por unos diputados electos, reunidos en un Parlamento.
Finalmente, para Bobbio39 la expresión ‘democracia representativa’ quiere decir que “(...) las deliberaciones que involucran a toda la colectividad, no son tomadas directamente por quienes forman parte de ella, sino por personas elegidas para este fin: eso es todo”.
Estas opiniones coinciden en destacar que la democracia representativa es aquella que no es ejercida directamente por el pueblo sino indirectamente, esto es, a través de representantes que aquel elige para que actúen y decidan en su nombre. Estos representantes garantizan el control del poder político y la separación de poderes que son los fundamentos del Estado de Derecho. En esta forma de democracia la elección de los representantes se erige en el mecanismo principal, aunque no el único, de participación del pueblo en la vida política del Estado.
2.2. Concepción y fuente de la representación política
En el Derecho, la figura de la “representación” supone la existencia de dos sujetos: el representado y el representante, siendo el primero quien otorga al segundo su representación y, por consiguiente, la facultad de obrar en su nombre. En tal virtud, el representante puede concluir negocios jurídicos que obliguen al representado, siempre que estos se encuadren dentro de los límites de las facultades que le hubiere conferido este último, pues en caso contrario el acto jurídico será ineficaz respecto del representado, como lo indican los artículos 160º y 161º del Código Civil.
Sin embargo, trasladada esta figura al campo político, aparece una primera dificultad que se deriva del hecho de que el “representado” no es una persona natural o jurídica, sino una colectividad, un pueblo, que confiere a sus representantes la potestad de legislar y gobernar. Ello exige analizar cuál es la naturaleza de esa colectividad o, mejor dicho, en virtud de que poder o autoridad esa colectividad puede delegar en representantes las facultades de legislar y decidir sobre los asuntos que atañen a la vida actual y futura de esa colectividad.
Esta cuestión ha sido respondida desde dos perspectivas diferentes, ambas basadas en las nuevas doctrinas sobre la soberanía que surgieron en la Revolución Francesa, al quedar definitivamente descartada la concepción de la soberanía del monarca que sustentaba al Estado absolutista. Una es la teoría de la soberanía popular y otra, la de la soberanía nacional.
2.2.1. Soberanía popular y representación política
La teoría de la “soberanía popular” se debe a Juan Jacobo Rousseau quien la expuso en su obra “El Contrato Social”. Según este pensador la soberanía corresponde al pueblo y se encuentra dividida o atribuida a cada ciudadano en forma individual, siendo este titular de una fracción de la soberanía: “Supongamos que se componga el Estado de 10,000.00 ciudadanos. (...) es decir que cada miembro del Estado no tiene, por su parte, más que la diezmilésima parte de la autoridad soberana, aunque esté sometido a ella por completo”40.
El Estado se rige por la “voluntad general” que es la expresión de la voluntad de todos los ciudadanos, en realidad la de la mayoría de éstos, porque la minoría queda sometida a dicha voluntad en virtud de la obligación asumida en el contrato social41. Esta doctrina sostiene que la soberanía es inalienable e indelegable por lo que los ciudadanos no pueden transferirla a otros ciudadanos o instituciones, razonamiento éste que conduce a la democracia directa y excluye la democracia representativa. Así, afirma que “La soberanía no puede ser representada, por la misma razón que no puede ser enajenada: consiste esencialmente en la voluntad general y ésta no puede ser representada: es ella misma o es otra: no hay término medio”42.
No obstante, por razones prácticas, al reconocer Rousseau las enormes dificultades que presenta ejercer la democracia directa en sociedades de grandes dimensiones, admite, resignadamente la existencia de la representación política: “(...) no veo que sea desde ahora posible al soberano el conservar entre nosotros el ejercicio de sus derechos si la ciudad no es muy pequeña”43.
Sin embargo, rechaza que los representantes elegidos por el pueblo puedan obrar en su nombre pues, afirma, “Los diputados del pueblo no son, pues, ni pueden ser, sus representantes: no son sino sus comisarios: no pueden acordar nada definitivamente. Toda ley no ratificada en persona por el pueblo es nula: no es una ley”44. De allí que, en la concepción de la soberanía popular de Rousseau, sea una condición de validez de la ley que esta sea ratificada por el pueblo, no siendo suficiente su aprobación por el Parlamento, tal como quedó plasmado en la Constitución francesa de 1793.
Desde este punto de vista, la teoría de la “soberanía popular”, antes que fundar una noción de representación política la niega reduciendo a los elegidos por el pueblo a la condición de meros “comisarios” desprovistos de todo poder efectivo. Es una concepción que se dirige hacia la democracia directa en la que el pueblo decide a través de la voluntad general, descartando a la democracia representativa.
Sin embargo, no obstante que el modelo de la democracia representativa es el que, finalmente, ha prevalecido, la noción de la soberanía popular ha influido en la conquista del sufragio universal y su concepción como derecho de los ciudadanos, y, asimismo, en la introducción, en tiempos recientes, de mecanismos