Derecho electoral peruano . Carlos Blancas Bustamente
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1. NATURALEZA JURÍDICA Y CONTENIDO. SENTIDOS SUBJETIVO Y OBJETIVO
En una democracia representativa el sufragio es el elemento central para la legitimación del régimen pues es a través de este que el pueblo ejerce el poder de designar a sus gobernantes. Cuando nuestra Constitución señala, en su artículo 45, que “El poder del Estado emana del pueblo” alude, sin duda, al hecho de que quienes gobiernan al Estado son elegidos por el pueblo y que la fuente de su poder radica en esa elección y no en un derecho tradicional, dinástico o divino, ni es el resultado de un acto de fuerza o imposición que desconozca o ignore la voluntad popular.
El sufragio puede ser entendido desde dos sentidos distintos pero convergentes: uno subjetivo y el otro objetivo.
1.1. Sentido objetivo
En un sentido objetivo, el sufragio debe entenderse como el “método para designar la representación popular”64, pues la existencia de la democracia representativa requiere que los ciudadanos ejerzan la función de votar para elegir a sus representantes.
En su sentido objetivo, el sufragio cumple varias funciones específicas que Aragón Reyes65 ha puesto de manifiesto y que son las siguien- tes:
a) Producir representación, pues, como se ha dicho, mediante el ejercicio del sufragio se posibilita la conformación de los órganos del Estado y se materializa, por consiguiente, la representación política.
b) Producir gobiernos, ya que el sufragio permite establecer a quienes corresponde la función de gobernar o ejercer el poder ejecutivo, lo cual se produce de forma indirecta en el régimen parlamentario y de forma directa en el presidencial. Pero, además de producir al gobierno, el sufragio también confiere representación a las minorías políticas a las cuales compete, básicamente, ejercer el control sobre el gobierno.
c) Limitar temporalmente el poder, pues el sufragio, en un contexto democrático, se realiza periódicamente a fin de permitir al electorado expresarse cada cierto tiempo y, de esta manera, favorecer la alternancia en el poder de las fuerzas políticas.
d) Legitimar el poder del Estado, en la medida que la fuente de todo poder democrático reside en el pueblo. En este sentido, la legitimidad de origen de ese poder requiere la expresión de la voluntad popular, la cual se concretiza a través del sufragio y las elecciones. Como lo acota Aragón Reyes66 “(...) no hay más democracia que aquella que se articula a través de las votaciones populares”.
El sentido objetivo, o institucional, del sufragio lleva a concebirlo como una “función pública” cuya existencia es indispensable para la materialización del régimen representativo. De esta noción se pueden desprender, y de hecho así ocurre, ciertos efectos referidos a: i) la extensión del sufragio y ii) su obligatoriedad.
i) En el primer caso, al concebirse el sufragio como una “función” y no como un derecho, resultaría válido restringir el ámbito subjetivo, o extensión, del sufragio, atribuyendo su ejercicio únicamente a ciertos sectores de la sociedad, lo que ha llevado, en el pasado, al “sufragio censitario” o restringido (Infra 2.1). Esta noción prevaleció durante más de un siglo después de la implantación del Estado Liberal en Europa y Estados Unidos, pero actualmente se encuentra completamente superada al haberse reconocido por los tratados internacionales y las constituciones el sufragio universal.
ii) El segundo efecto consiste en atribuir carácter obligatorio al voto, precisamente por tratarse de una función pública que impone a los ciudadanos el “deber de votar”. Este efecto, se encuentra, sin embargo, todavía presente en numerosos ordenamientos constitucionales, entre ellos muchos iberoamericanos, que establecen el carácter obligatorio del sufragio al concebirlo no sólo como un derecho sino, al mismo tiempo, como un deber67.
1.2. Sentido subjetivo
En sentido subjetivo el sufragio es un derecho, esto es la facultad que se reconoce a todos los ciudadanos de votar al momento de elegir a las personas que deben conformar los órganos representativos que integran el Estado. Este derecho tiene su punto de partida en la teoría del “electorado–derecho” que, a su vez, se afinca en la doctrina de la soberanía popular, conforme a la cual cada ciudadano es titular de una fracción de la soberanía y concurre con su voto a la formación de la voluntad general68.
El sufragio, entendido como un derecho, tiene un doble contenido que permite distinguir dos aspectos o dimensiones del mismo: el sufragio activo y el sufragio pasivo.
1.2.1. Sufragio activo
Es el derecho de cada ciudadano a votar para la elección de los representantes que deben integrar los órganos del Estado. Está expresamente reconocido en el artículo 31 de la Constitución que señala que los ciudadanos tienen el derecho de “elegir libremente a sus representantes” y, asimismo en los tratados internacionales sobre derechos humanos antes mencionados.
1.2.2. Sufragio pasivo
Consiste en el derecho de los ciudadanos a “ser elegidos”, tal como lo prescribe el artículo 31 de la Constitución. Este aspecto del derecho se encuentra, también, reconocido en los tratados internacionales como el PIDCP artículo 25, b) y la CIDH, artículo 23, b).
2. EL DERECHO DE SUFRAGIO ACTIVO
El estudio del derecho de sufragio en su aspecto de sufragio activo requiere acudir a ciertos criterios de clasificación con el objeto de ordenar las múltiples formas de expresión que este ha presentado a lo largo de su evolución histórica. Estos criterios son los siguientes: i) su extensión, ii) su valor, iii) su efecto, iv) su publicidad, y v) su exigibilidad.
2.1. Según su extensión
Conforme a este criterio, el sufragio puede ser clasificado como: sufragio restringido y sufragio universal.
2.1.1. Sufragio restringido
Este, a su vez, presenta tres modalidades: i) el sufragio censitario, ii) el sufragio capacitario y iii) el sufragio masculino
A. Sufragio censitario
Esta modalidad del sufragio, que ha tenido una enorme importancia durante el primer siglo, y algo más, del Estado Liberal, deriva directamente, como antes hemos señalado, de la doctrina de la “soberanía nacional” y de la idea del “gobierno representativo” acuñada en los momentos iniciales del Estado Liberal.
Según afirma Manin, el gobierno representativo, estaba basado en una característica no igualitaria: “(...) que los representantes fuesen socialmente superiores a quienes los eligieran. Se creía firmemente que los representantes electos debían sobresalir respecto de la mayoría de sus electores en cuanto a riqueza, talento y virtud”69. A este criterio, Manin lo denomina principio de distinción70.
El principio de distinción va a jugar un papel muy importante a la hora de establecer el sistema electoral del nuevo Estado liberal, tanto para definir quienes podían ser representantes cuanto para establecer quienes debían ser los electores de éstos. Así, por ejemplo, Burke descalificaba a una serie de profesiones u oficios, considerando que quienes los ejercían no podían ser aptos para gobernar71. De este modo, el propósito del régimen electoral debía ser el de asegurar la elección de los mejores ciudadanos, los más ilustres y distinguidos, en quienes debía depositarse la soberanía nacional para que su voluntad se transformara en la voluntad de la nación. Desde esta perspectiva, se concibió el sufragio como una función pública y no como un derecho. Carré de Malberg cita, al respecto, la exposición del diputado Thouret en la sesión del 11 de agosto de 1791 de la Asamblea Nacional Constituyente, en la que afirma:
Existe una primera base indiscutible y es que, cuando un pueblo está obligado a elegir por secciones, cada una de estas secciones, incluso eligiendo de modo inmediato, no elige por sí misma, sino que elige por la nación entera…Entonces, la cualidad de elector se funda en una comisión pública de la cual la potestad pública del país tiene derecho a regular la delegación72.
Más explícito aún, el diputado Bernave sostuvo lo siguiente:
La