Derecho electoral peruano . Carlos Blancas Bustamente
los cuales encarnan el “interés general” y, por tanto, no representan el interés particular de sus electores, ni de un sector social o área territorial. Se configura, así, como un mandato colectivo, no sujeto a responsabilidad e irrevocable53.
a) Es un mandato colectivo por cuanto, como se ha señalado, los representantes lo son de la nación y no de una parte de esta o de sus electores. Al respecto Burdeau señala que “Cuando los representantes son designados por elección, el mandato del que gozan no es individual, es un mandato dado por la nación, unidad colectiva, a la Asamblea en su conjunto”54.
b) Es un mandato no sujeto a responsabilidad en la medida que los representantes no están obligados a dar cuenta de sus actos, votos u opiniones, ante ninguna autoridad ni, tampoco, ante sus electores, gozando de plena independencia para ejercer sus funciones. No pueden, por ello, ser juzgados ni sancionados por los votos y opiniones que emitan.
c) Irrevocable, porque no se reconoce al electorado la facultad de revocar el mandato de sus representantes antes de que finalice el período para el cual han sido elegidos.
Bobbio precisa los alcances de estos rasgos de la representación política puntualizando que el representante es una persona que tiene las siguientes características: “a) en cuanto gana la confianza del cuerpo electoral, una vez elegido ya no es responsable frente a sus electores y en consecuencia no es revocable; b) no es responsable directamente ante sus electores, precisamente porque él está llamado a tutelar los intereses generales de la sociedad civil y no los intereses particulares de ésta o aquella profesión”55.
Recogiendo esta noción tradicional —que sigue vigente en las actuales democracias representativas— el artículo 93 de nuestra Constitución señala que “Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación. No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones”.
Las democracias contemporáneas se han configurado como sistemas representativos, lo que ha supuesto la prevalencia del mandato representativo y, consiguientemente, el descarte del mandato imperativo, el cual, en todo caso, sólo existe como excepción. No obstante, la evolución del régimen representativo en los más de dos siglos que median desde su instauración, ha supuesto la atenuación y relativización de la estricta independencia jurídica que la noción del “mandato representativo” establece entre el representante y sus electores.
Este fenómeno se ha producido como consecuencia del rol preponderante que los partidos políticos han asumido en los sistemas democráticos, al punto que se ha llegado a sostener que la democracia actual es un “Estado de partidos” y que éste “(...) es necesariamente la forma del Estado democrático de nuestro tiempo” (...)”56. El “Estado de partidos” se configura por el hecho de que i) los electores no votan por candidatos individuales sino por los candidatos presentados por los partidos, ii) los representantes, al ser elegidos por ser miembros de un partido se sienten obligados hacia éste, subordinando sus criterios personales a las orientaciones del partido, iii) el representante ejerce la representación del pueblo actuando en consonancia con la posición del partido, pues éste, a su vez, representa a los electores que votaron por sus listas, iv) en el Parlamento, los diputados actúan organizados en los “grupos parlamentarios” conformados por los representantes que pertenecen al mismo partido, estando sometidos a las decisiones y disciplina de éstos57.
Desde luego, el sometimiento de los representantes a los partidos políticos, no elimina ni modifica la independencia jurídica de aquellos que caracteriza al “mandato representativo”, pero sí afecta decisivamente su independencia política pues al votar los electores por los programas que presentan los partidos los candidatos de éstos que resultan elegidos quedan comprometidos con la realización de dichos programas en virtud a los cuales, y para cuya realización, han sido elegidos. Su eventual apartamiento de la “línea” o programa del partido significará, casi con seguridad, que no volverá a ser postulado por éste y, por ende, el fin de su carrera política.
Otro factor que influye en limitar la independencia de los representantes es la creciente importancia de la opinión pública la cual se manifiesta a través de una multiplicidad de medios de comunicación (prensa, radio, televisión, internet, redes sociales), encuestas de opinión y movilizaciones callejeras, que terminan por ejercer presión y condicionar las decisiones de los representantes y los gobiernos. El enorme desarrollo de los medios de comunicación, debido al uso de tecnologías modernas, ha otorgado a la ciudadanía y, por cierto, a los propietarios de dichos medios, un poder relevante a la hora de influir sobre el proceso político.
2.4. El régimen representativo y los derechos políticos
2.4.1. Reconocimiento de los derechos políticos
El desarrollo del régimen representativo ha supuesto el reconocimiento de los derechos políticos como una categoría específica dentro de los derechos fundamentales enumerados por las constituciones.
Resulta sintomático que la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 178958, salvo una fugaz referencia de su artículo 6 a que “Todos los ciudadanos tienen el derecho de participar personalmente, o por medio de sus representantes (...)” en la formación de la ley, no enuncia el derecho de sufragio ni ningún otro derecho específicamente político. Sucede lo mismo con la Constitución francesa de 179159 y la de 179360, aunque ésta indica en su artículo 8 que el pueblo soberano “Nombra a sus diputados de forma directa”. Sin embargo, la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del 24 de junio de 179361, consignó en su artículo 29 que “Cada ciudadano tiene un derecho igual a concurrir a la formación de la ley y a la designación de sus mandatarios y de sus agentes”.
Será a partir de la conquista del sufragio universal reconocido por la Constitución de Francia de 1848, que este derecho irá siendo reconocido, progresivamente, por las leyes y las constituciones, así como, más adelante por los tratados internacionales sobre derechos humanos, erigiéndose en el punto de partida para el reconocimiento de otros derechos políticos.
Hoy día, los principales instrumentos internacionales sobre derechos humanos, enuncian los derechos políticos y, el primero entre ellos, como es natural, el derecho de sufragio.
La Declaración Universal de los Derechos Humanos62 indica en el numeral 1 de su artículo 21 que “Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos”, y en el numeral 3 del mismo precepto indica que “La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público: esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto”. Asimismo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos63 establece en el artículo 25 que todos los ciudadanos deben gozar de los derechos siguientes: “a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes elegidos; b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores (...)”.
En el ámbito regional americano, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre enuncia que “Toda persona legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las elecciones populares, que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y libres”. Por su parte, la Convención Americana sobre Derechos Humanos o “Pacto de San José”, reproduce en su “Artículo 23 Derechos Políticos” el mismo enunciado contenido en el artículo 25 del PIDCP.
2.4.2. El derecho a la participación política en la Constitución peruana
El artículo 35 de la Constitución indica, en su primer párrafo, que
“Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen, también, el derecho de