Manual sobre los aspectos legales de la regulación de los servicios públicos económicos. Ricardo Leyva-Flores
costos de colusión.
Cabe señalar que la búsqueda efectiva del bienestar económico, a través de la competencia por el mercado, tiene sus dificultades. Así, Depoorter (2000) identifica que la principal dificultad se presenta cuando el ganador de un procedimiento de licitación o subasta por el monopolio no cumple el contrato de servicio como se prometió. El incumplimiento contractual pude tener como motivación los problemas de monitoreo y asimetría de información; así como, defectos propios de los contratos, pues a menudo contienen términos que no se pueden cumplir, debido a la complejidad del servicio y también pueden presentar eventualidades que no son posibles de anticipar por completo.
Debido a estas dificultades, Barrantes (2019) indica que el rol del Estado no se puede restringir a gestionar la subasta, evaluar las propuestas y fiscalizar que la empresa cumpla y ofrezca el precio propuesto. Así, en caso solo se compita en precios y se ponga en riesgo la calidad del producto es fundamental que la subasta incluya estándares de calidad y supervisión posterior. Asimismo, cuando los derechos de la subasta son adquiridos por varios años es importante que se establezcan mecanismos de ajuste en los precios o en las condiciones contractuales que permitan una adaptación al nuevo contexto.
5.2. Modelo de regulación por tasa de retorno
Esta modalidad consiste en establecer para la empresa regulada la obtención de un rendimiento justo de su inversión en capital, pero no puede obtener ganancias superiores a esta tasa de rendimiento justa. La empresa puede elegir libremente sus niveles de insumos, su nivel de producción y su precio, siempre que los niveles elegidos no generen ganancias superiores al rendimiento justo (Train, 1991).
Barrantes (2019) explica que, para establecer una tarifa en esta modalidad, se requiere solicitar a la empresa toda la información sobre sus costos. Con ello, el regulador calculará los ingresos necesarios para cubrir los costos y así cumplir con la condición de no negatividad de los beneficios. En esta tarea, las estimaciones y proyecciones de la demanda cumplen un rol fundamental, ya que, una vez fijado el nivel tarifario, estará vigente hasta la siguiente revisión de tarifas.
Ahora bien, debemos ser conscientes que esta metodología de regulación presenta las siguientes dificultades:
– Efecto Averch – Jhonson: No hay incentivos para la eficiencia productiva
Averch y Johnson (1962) realizaron una de las investigaciones más influyentes sobre los efectos de la regulación en el comportamiento de una empresa regulada. Para ello, analizaron la regulación de tasa de retorno y concluyeron que dicha metodología induce a la empresa a incurrir en ineficiencias. Sostienen que las ineficiencias son el resultado natural de la regulación, por la forma misma de la regulación, que da incentivos para ser ineficientes.
Train (1991) explica que el problema consiste en los incentivos basados en la cantidad de capital que invierte la empresa, de tal manera que mientras más capital invierto, mayor será la tasa de retorno que se fije. Cabe señalar que el objetivo del regulador no debe estar enfocado en aumentar el capital, sino en inducir a la empresa a aumentar la producción, reducir el precio y producir a un costo mínimo.
Ahora bien, esta dificultad puede ser superada estableciendo periodos cortos para la fijación de la tarifa. De tal manera que mientras se encuentre vigente la regulación de una tarifa, la empresa regulada busque reducir sus costos, pues así incrementaría la brecha entre sus costos y la fijación de tarifa, obteniendo una mayor rentabilidad para el siguiente periodo regulatorio.
– Dificultades para fijar la tasa de retorno eficiente
Existe una asimetría en la información entre la entidad reguladora y la empresa regulada. Tirole (2015) explica que los reguladores se enfrentan a la asimetría de información en dos aspectos: la selección adversa y el riesgo moral. Respecto a la selección adversa, sostiene que las empresas sometidas a regulación tienen un conocimiento más completo sobre su entorno, incluido, entre otras cosas, su tecnología, el coste de sus inputs y la demanda de sus productos y servicios.
Debido a ello, resulta ser muy difícil contar con información completa, respecto a los costes de la empresa regulada, lo que finalmente dificulta la fijación de la tarifa. Incluso, así se tuviera la mejor información posible sobre los costos, se advierte como una dificultad adicional identificar cuál sería la tarifa que determine una rentabilidad justa a la empresa regulada.
Para hacer frente a esta dificultad corresponde que la entidad reguladora establezca los mecanismos suficientes para obtener información de los costos de las empresas y así reducir la asimetría de la información.
Debemos señalar que esta metodología es empleada para ocasiones donde se necesite una fuerte inversión de activos fijos. En aquellos entornos donde es importante revertir un historial de subinversión crónica en infraestructura clave puede ser preferible un modelo regulatorio de tasa de retorno que garantice las inversiones (Armstrong y Sappington, 2007).
5.3. Modelo de regulación de precio tope
En términos generales, el price cap es un sistema de regulación que consiste en establecer al principio del periodo regulatorio un límite máximo a la variación del precio medio de los servicios de la empresa regulada. El tope permanece inalterado hasta el final del periodo, momento en que el regulador fija un nuevo objetivo de precios para la etapa siguiente (Bel et al., 2009).
La regulación price cap fija los límites máximos de variación, para ello, aplica el IPC-X. Mediante esta modalidad, se limita el crecimiento de los precios medios teniendo en cuenta el Índice de Precios al Consumo (IPC) y el incremento esperado de la productividad del sector representado en el factor X.
Bel et al. (2009) explican que el IPC-X se aplica en tres fases:
i) La etapa inicial, donde el regulador define la cesta de los servicios regulados, la pondera, y a partir de ahí establece un límite superior para el crecimiento del precio medio, para ello, se toma en consideración las previsiones del IPC y la productividad del sector (el factor X).
ii) Durante el periodo regulatorio, donde la empresa regulada tiene la libertad de fijar el precio de cada servicio, pero siempre por debajo del límite regulado. En esta etapa la empresa puede variar sus precios en atención a los cambios de la demanda y también puede reducir sus costes para mejorar sus márgenes comerciales.
iii) Luego, tras finalizar el periodo regulatorio, corresponde al regulador estudiar la evolución del mercado y reiterar el proceso de la etapa inicial: definir la cesta, ponderarla y tomar en cuenta la previsión de la eficiencia de la empresa para fijar el nuevo IPC-X.
El objetivo teórico de la regulación precio tope es replicar el equilibrio de largo plazo de la competencia perfecta, donde los precios cubren los costos marginales y los costos medios. Para ello, esta metodología fija un precio máximo para los servicios que brinda la empresa. Así, la empresa puede aumentar sus ganancias, siempre y cuando ahorre en costos (Barrantes, 2019).
Se evidencia que aplicar el IPC-X ofrece flexibilidad a la empresa regulada, toda vez que esta metodología le permite variar sus precios cuando se advierten cambios en el mercado. Asimismo, facilita la labor del regulador, pues este solo se limitará a fijar los parámetros iniciales y luego únicamente realizará actividades de supervisión en el transcurso del periodo regulatorio.
Sin embargo, la regulación, a través del price cap, también presenta dificultades:
– Afectación a la calidad
Fijar la tarifa, bajo la regulación del price cap, puede comprometer la calidad del servicio como consecuencia de incentivar a las empresas a reducir costos. Así, Brennan (1989) explica que, si los límites de precios no están vinculados de alguna manera a la calidad, la empresa regulada puede tener incentivos para reducir la calidad de forma ineficiente con el fin de tener mayor control de la variación de precios. Sin embargo, este riesgo puede ser disminuido si se establece estándares de calidad y también si se realiza actividades de fiscalización del ente regulador.
– Dificultad en definir el precio inicial
La metodología del price cap no establece la manera en cómo debe fijarse el precio