Manual sobre los aspectos legales de la regulación de los servicios públicos económicos. Ricardo Leyva-Flores
probabilidades de que sufra un accidente o una lesión. Pindyck y Rubinfeld (2009) explican que el riesgo moral no solo altera la conducta; también crea ineficiencia económica, ya que el individuo asegurado cree que el costo o el beneficio de la actividad es diferente del verdadero costo o beneficio social.
Ahora bien, estos problemas económicos originados por la asimetría en la información pueden ser corregidos, a través de señales de mercado, mediante las cuales se transmite información sobre la calidad del producto. Existen varios mecanismos que permiten desarrollar las señales de mercado. Dranove y Zhe Jin (2010) identifican que la divulgación de la calidad puede tomar muchas formas y, en términos generales, pueden ser voluntarias u obligatorias.
Así, los vendedores pueden informar voluntariamente los atributos del producto, por ejemplo, en el mercado de autos usados puede establecerse una agencia de certificación para recopilar y difundir información del producto; en estos casos, los vendedores tienen la opción de divulgar o no divulgar información de calidad, a través de la agencia de certificación.
Del mismo modo, se puede optar por establecer a los vendedores la obligación de informar a través de la implementación de un organismo regulador que les exija revelar ciertos atributos del producto en un formato estándar. Su propósito es garantizar que los consumidores puedan acceder a la información con poco costo y de manera oportuna.
2.4.4. Bienes públicos
Las definiciones más frecuentes de los bienes públicos destacan dos características principales: i) son bienes no excluyentes, y ii) son bienes no rivales en el consumo.
i) Bienes no excluyentes
Un bien es excluyente si resulta relativamente fácil prescindir de sus beneficios a los individuos, una vez que ha sido producido. Un bien no es excluyente si es muy caro o si es imposible suprimir a los individuos de sus beneficios (Nicholson, 2008).
ii) Bienes no rivales de consumo
Un bien es rival si el uso que una persona hace de este disminuye la cantidad disponible para alguien más. En consecuencia, un bien es no rival si el uso que una persona hace no reduce la cantidad disponible para alguien más (Parkin y Loría, 2010).
Teniendo en cuenta las características indicadas, un bien es público cuando resulta muy caro o imposible excluir a los individuos de los beneficios de este y también cuando el uso que una persona hace del bien no abrevia su cantidad disponible para alguien más.
Krugman et al. (2013) clasifican cuatro tipos de bienes: privados, públicos, comunes, y artificialmente escasos o de pago.
Cuadro 4
| Rivales en el consumo | No rivales en elconsumo | |
| Excluyente | Bienes privadosAlimentos y bebidasAutomóvilesVivienda | Bienes de pagoInternetTelevisión por cableUn puente o túnel |
| No excluyente | Bienes comunesPeces del océanoLa atmosferaParques nacionales | Bienes públicosDefensa nacionalLa ley |
Los bienes públicos son fallas del mercado en la medida que tienen el problema del free rider. Un free rider disfruta de los beneficios de un bien o servicio sin pagar por él. En la medida de que todos pueden usar un bien público con el incentivo de no pagar por él, se generarían problemas en la cantidad y/o eficiencia del bien público.
Pindyck y Rubinfeld (2009) ejemplifican el problema de los bienes públicos, planteando como supuesto que queramos ofrecer un programa de erradicación de los mosquitos de una comunidad y que el programa vale para la comunidad USD 50 000. Teniendo en cuenta ello, en caso se quiera ofrecer el programa, a través del sector privado, se cubrirían los costos si se cobrara una tasa de USD 5 a cada una de las 10 000 familias. Desgraciadamente, la eliminación de los mosquitos no es excluyente: no es posible ofrecer el servicio sin beneficiar a todo el mundo. Efectivamente, las familias no tienen incentivos para pagar lo que realmente vale para ellas el programa. Los individuos pueden comportarse como parásitos (free rider) y subestimar su valor con el fin de poder disfrutar de sus beneficios sin pagarlo.
Como podemos observar, la presencia de los free riders ocasiona que sea difícil o imposible que se puedan suministrar los bienes públicos de forma eficiente. En estas situaciones, las alternativas de solución que se plantean son dos: i) el Estado subvenciona la prestación del bien público, o ii) el Estado suministra directamente el bien público.
3. FUNDAMENTOS LEGALES DE LA REGULACIÓN
3.1. Noción de regulación económica
La regulación es un concepto que contiene diversos enfoques de análisis. La noción y el contenido de la regulación se ha desarrollado en el ámbito jurídico, económico, político y social. Nosotros enfocaremos la noción de la regulación en el ámbito jurídico.
Tradicionalmente, se ha entendido a la regulación como la intervención pública en la economía. Respecto a ello, compartimos la opinión de que regular no involucra el ejercicio de un poder único, sino alude a un conjunto de poderes de actuación con características propias, ejercidas por entidades administrativas.
Bajo esta línea, Muñoz Machado (2009) indica que regular no es solo producir normas, sino una actividad continua de seguimiento de una actividad. Tal como exige la utilización de poderes de diverso signo: algunos tienen carácter normativo y se traducen en reglamentaciones; sin embargo, también están aquellos que consisten en la supervisión del ejercicio de actividad, mientras que otros se relacionan a la ordenación del funcionamiento del mercado; en fin, puede concurrir un poder de resolución de controversia y también el poder sancionador.
Ahora bien, en la doctrina se ha sostenido que la regulación posee dos escenarios de desarrollo. En el primer escenario se encuentran los sectores donde se pueden desarrollar una estructura de mercado dinámica y en los que, de manera natural, operan las reglas de la competencia y del mercado. El segundo escenario refiere a aquellos sectores en los que concurren características particulares que limitan la operatividad de los mecanismos de mercado, así como los sectores que tienen una destacada importancia estratégica por centrarse en bienes escasos con una notable importancia pública (Esteve Pardo, 2009b).
Teniendo en cuenta lo expuesto, los servicios públicos económicos se identifican como escenarios donde existen probadas limitaciones para el desarrollo de los mercados, debido a la existencia de las fallas de mercado, por ende, resulta necesario ejercer la función de regulación.
Por este motivo, el ordenamiento jurídico peruano, mediante la Ley N° 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, otorgó a los organismos reguladores la función supervisora, reguladora (fijar tarifas), normativa, fiscalizadora y sancionadora, de solución de controversias y de solución de reclamos de usuarios.
3.2. Objetivo de la regulación
El marco teórico de la regulación ha desarrollado diversos enfoques para describir y explicar el objetivo de la regulación. A continuación, describiremos puntualmente los enfoques más importantes:
– Teoría del interés público: De acuerdo con esta teoría, el Estado es un agente benéfico capaz de saber hacer, en cada momento, lo necesario para aumentar los niveles de bienestar (Baldwin et al., 2012). El propósito de la intervención pública es aumentar el bienestar económico. En ese sentido, cuando se presentan fallas del mercado la regulación tendrá como objetivo mejorar la eficiencia.
– Teoría del interés privado: También conocida como la teoría económica de la regulación. Baldwin (2012) explican que la teoría económica de la regulación se basa en el supuesto de que los actores son intrínsecamente orientados a maximizar su propio interés. Asume que todas las partes involucradas en la regulación buscan maximizar su utilidad (interés propio).
Bajo esta idea, se desarrolló la teoría de la captura del regulador. Stigler planteó que la regulación es solo un producto, producido en un mercado como cualquier otro producto. Explicó que la regulación promueve, en gran medida, los intereses privados, debido a la forma en que las instituciones políticas crean incentivos para que los líderes políticos privilegien los intereses de una industria sobre los intereses