Responsabilidad del Estado colombiano por daño ambiental en actividades marítimas. Análisis jurisprudencial. Andrea Carolina Ariza Sánchez
Colombia, la discrecionalidad en materia de Derecho Administrativo tiene consagración legal expresa en la legislación previa a la Constitución de 1991, como lo era el Código Contencioso Administrativo, vigente con el Decreto 01 de 1984, Artículo 36 (Decreto 01, 1984), derogado: “En la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa.” Decreto derogado por la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual transcribe literalmente la misma norma derogada al artículo 44 (Muriel, 2011).
Al respecto (Muriel, 2011) dice: “[…] el principio de proporcionalidad es concordantemente también un principio de Derecho Administrativo dentro de un Estado de Derecho, democrático y social [...]”, principio desarrollado por la Corte Constitucional (p. 2).
En el mismo documento (Muriel, 2011), en el texto ¿La concesión portuaria como una modalidad de privatización? cita a (Remmert, 1995), quien realiza un estudio sobre el principio de proporcionalidad en la Ley Fundamental y el desarrollo en la jurisprudencia contenciosa administrativa prusiana.
Conforme al análisis que hace Ibagón (2014a), el principio de proporcionalidad es un mandato trial, conforme al cual determinadas actuaciones judiciales deben ser idóneas, necesarias y proporcionadas. Para determinar la idoneidad, los derechos fundamentales y/o los bienes colectivos no deben colisionar y el medio elegido debe fomentar el fin buscado por la medida y así ser proporcional.
Lo expuesto permite concluir que para la configuración del principio de proporcionalidad es necesario analizar tres postulados inescindibles, como lo son la idoneidad, la necesariedad y la proporcionalidad. Y también que las medidas que se tomen no deben vulnerar derechos fundamentales y colectivos.
Para Muriel (2011), con base en el Derecho alemán, el principio de proporcionalidad no solo tiene vigencia para la salvaguarda de los derechos fundamentales de un acto sino también para determinar la legalidad de un acto administrativo. Siendo un principio del Derecho administrativo dentro de un Estado de Derecho, democrático y social.
Sobre la proporcionalidad, Dromi (1980) dice: “[…] el obrar administrativo discrecional debe mantener el equilibrio debido entre el fin perseguido y los medios utilizados (medio que ofrece la técnica de su actividad). La proporcionalidad actúa como límite del poder de discrecionalidad […]” (p. 96).
Este principio obra como limite a la discrecionalidad del actuar administrativo del Estado, y es de vital aplicación en el Derecho Administrativo; y en materia de responsabilidad del Estado constituye un parámetro fundamental para determinar si se presentó o no la responsabilidad.
La Corte Constitucional señala que el principio de proporcionalidad, como principio de interpretación constitucional, puede adoptar la forma de dos mandatos, prohibición de exceso: “limitación del uso del poder público de cara a las libertades fundamentales”, y prohibición de defecto: “Se aplica por lo general respecto de los deberes positivos del Estado y la protección de los derechos que comprometen la actuación de las autoridades para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.” (Corte Constitucional, Sentencia C-822, 2005).
En otro fallo se discute sobre la prohibición en exceso en el principio de proporcionalidad; en la Sentencia T 032 de 2016 se señaló:
La prohibición de exceso se constituye en un elemento fundamental de las relaciones entre el Estado y los ciudadanos, por cuanto éste se traduce en un límite a los poderes de aquél, y no sólo en materia del Derecho Penal –tratándose del derecho a la libertad-, sino que se extiende y/o adecua tanto al Poder Ejecutivo, como al Legislativo y el Judicial, de ahí su relación directa con la eficacia de los derechos fundamentales y el principio de proporcionalidad, “que exige una relación adecuada entre el daño y el beneficio que causan los actos estatales, esto es, que el beneficio de una intervención (se sobreentiende que será adecuada) supere el perjuicio”.
Argumenta la Corporación que el principio constitucional de prohibición en exceso tuvo su evolución en la doctrina constitucional alemana, en donde el Tribunal Constitucional Federal ha reconocido abiertamente que los principios de proporcionalidad y de prohibición en exceso se aplican a las actuaciones del Estado, toda vez que son pilares de un Estado de Derecho (Corte Constitucional, Sentencia T-032, 2016).
Varios elementos se pueden extraer de los distintos conceptos expuestos; la acepción gramatical de responsabilidad consiste en la imputación de una consecuencia producto de una actuación u omisión, que se materializa en el deber de responder, satisfacer frente a una obligación, y en este caso, frente a un daño originado.
Ahora bien, para comprender los conceptos de proporcionalidad y determinar si se presenta la responsabilidad del Estado resulta importante estudiar los mecanismos jurídicos de actuación de la administración, como son: los actos administrativos, los hechos administrativos, las operaciones administrativas, las vías de hecho y las omisiones administrativas (Rodríguez, 2013).
Los actos administrativos buscan modificar el ordenamiento jurídico a través de las manifestaciones de voluntad de la administración. Los hechos administrativos producen efectos jurídicos a través de fenómenos, acontecimientos o situaciones que se producen independientemente de la voluntad de la administración. Las operaciones administrativas tienen dos elementos, la decisión de la administración y la ejecución de esa decisión, y en las vías de hecho la administración incurre en una ilegalidad agravada. Las omisiones administrativas producen efectos jurídicos respecto de la administración, por las abstenciones de la administración (Rodríguez, 2013).
De lo anterior se derivan las distintas formas en que se puede traducir una responsabilidad del Estado cuando el acto administrativo no se sujeta al principio de proporcionalidad, ya sea porque no se actuó teniendo el deber de actuar, actúo por debajo de lo que le exige la norma o porque actúo más allá de lo que la norma le faculta. Estos elementos deben conocerse, toda vez que serán analizados con los casos que se pretende exponer en esta investigación como daño ambiental imputable al Estado.
Concepto de daño
Pasando al estudio gramatical de la palabra daño, y conforme a la (Enciclopedia Espasa, 1913), “proviene su origen etimológico del latín damnun, efecto de dañar o dañarse, cosa perjudicial” (p. 980), que tiene su raíz en demere, quitar: “de aquí su significación propia que es de detrimento o perjuicio en los bienes útiles y propios de la persona, ya sean estos intrínsecos a la misma, ya extrínsecos, materiales o espirituales” (Enciclopedia Espasa, 1913, p. 985). “Es toda lesión o pérdida causada por una persona en los bienes de otra” (Enciclopedia Espasa, 1913, p. 980).
De lo expuesto se puede inferir la relación que existe entre los conceptos de responsabilidad y daño, siendo este último un elemento del primero, el cual se configura como un detrimento, un perjuicio, que debe a su vez tener un responsable.
El autor (Díez-Picazo, 2000) señala que hasta finales del siglo pasado la responsabilidad civil acogida en Códigos civiles estaba fundada en la culpa, en la que se integra un juicio sobre la causalidad y sobre diligencia debida, consagrada en el artículo 1382 del Código Civil francés. Pero este concepto fue modificado vía jurisprudencial, y el fundamento de la responsabilidad recae también en el riesgo que se ha creado.
Concepto de daño antijurídico
Se observan los elementos necesarios para configurar la responsabilidad: el daño, la culpa y la relación causal entre los anteriores; no obstante, esta base es deficiente, pues en el momento de fundamentar la reparación, según parte de la doctrina, el elemento de culpa no siempre está presente para la configuración de la responsabilidad (Casas, 2002).
Señala claramente el artículo 90 de la Constitución la responsabilidad del Estado por los daños antijurídicos, es decir, además de ocasionar una lesión, un detrimento patrimonial, un menoscabo, este debe ser antijurídico. Lo que significa