Políticas públicas y regulación en las tecnologías disruptivas. Группа авторов
estas tecnologías, reconoce tanto la necesidad de aprovechar las oportunidades relacionadas con la adopción y desarrollo de esta tecnología, como de mitigar su posible impacto en la profundización de diferencias sociales e inequidad (Conpes 3975 de 2019). En el documento Conpes que fija los principios orientadores de las estrategias a adoptar, se señala el de la experimentación regulatoria, a través de la cual las autoridades del sector de las comunicaciones deberán supervisar y conocer las últimas tecnologías y a los emprendedores y agentes del mercado81. Esta experimentación regulatoria se plantea luego de evidenciar que las políticas de transformación digital han estado enfocadas hacia el gobierno y cómo mejorar su relación con el ciudadano, a fomentar mayores competencias y habilidades digitales en el país, y como elemento de las estrategias de competitividad y productividad, aunque no con la profundidad y eficacia que exigen estas industrias.
Entre los ajustes normativos e institucionales propuestos para fomentar la innovación de estas tecnologías en el país encontramos medidas sectoriales como la puesta a disposición por la DIAN de una plataforma tecnológica de factura electrónica que permita la circulación de la factura como título valor y su negociación electrónica, con el fin de promover el negocio de factoring y el uso de la factura electrónica como un instrumento de financiamiento del sector privado; o una revisión de las normas en materia de teletrabajo que fortalezca esta modalidad. Estas acciones previstas buscan fortalecer la adopción de la transformación digital en componentes clave de la productividad empresarial. Otras líneas de acción buscan avanzar en la transformación digital de la Administración y en la ejecución de iniciativas de alto impacto que se apoyen en estas tecnologías. Si bien estas medidas requieren de la intervención y coordinación de varias autoridades, no es posible identificar en el documento Conpes instrumentos de intervención transversales, ni un liderazgo institucional en cabeza de un organismo principal de la Administración pública.
Ahora bien, el diseño de un marco regulatorio que dé seguridad a los usuarios y al público, al tiempo que facilite la comercialización de estas innovaciones no es tarea fácil (Butenko & Larouche, 2015, pp. 52, 72). No es por lo tanto atípico que se plantee como primer paso para impulsar el desarrollo de la Inteligencia Artificial en Colombia, el diseño de un marco ético transversal que oriente la construcción, implementación y evaluación de estas tecnologías (Conpes 3975 de 2019). En atención a una serie de denuncias y riesgos, como la violación de estándares internacionales en materia de derechos humanos por corporaciones transnacionales que usan estas tecnologías, máquinas agresivas (Fenwick, Kaal, & Vermeulen, Regulation Tomorrow: What Happens when Technology is Faster than the Law, 2017, p. 561) o infracciones a las reglas de propiedad industrial82, el marco regulatorio deberá diferenciar y hacer énfasis en la ética de datos, de algoritmos y guiar las conductas y prácticas de los individuos que desarrollen e implementen esta tecnología (Conpes 3975 de 2019)83. Estos estándares, que implican la selección de grupos que pueden verse marginados por esta tecnología y la adopción de medidas correctivas, deben ser publicados por el MinTIC, como parte de las guías de la estrategia de gobierno digital. Paradójicamente, esta nueva regulación requerirá de las tecnologías disruptivas.
2. LAS TECNOLOGÍAS DISRUPTIVAS COMO NUEVO ELEMENTO DE LA REGULACIÓN
Las tecnologías basadas en la construcción, análisis, aprendizaje automático y explotación de datos en la actualidad se expanden y desarrollan con una rapidez que impide al regulador una respuesta oportuna, a través del arsenal clásico de instrumentos regulatorios como la potestad reglamentaria, la resolución de controversias o la sanción administrativa84. Así la actuación se emprenda a tiempo, es posible que la decisión regulatoria se muestre inadaptada u obsoleta, incluso antes de su expedición. Evitar que los reguladores queden rezagados por el dinamismo de estas tecnologías85 pasa por adaptar los instrumentos de regulación (2.1) en las áreas en las que existe una fuerte probabilidad de que la situación a regular evolucione apenas se expida una regla o una mera recomendación (2.2).
2.1. LA CONSTRUCCIÓN Y LA EXPLOTACIÓN DE MACRODATOS COMO HERRAMIENTA REGULATORIA
Las tecnologías disruptivas abren nuevos campos de acción a los reguladores. A través de estrategias que involucran a los destinatarios de estos avances, en países como Francia las autoridades administrativas con funciones de regulación recopilan un máximo de datos para difundirlos de manera amplia entre usuarios, con el fin de que estos aporten nuevos datos al regulador y faciliten la toma de decisiones86. Para nadie es un secreto que la información es un insumo esencial para la regulación87, por lo que se protege tanto su recaudo como su difusión por actores públicos, incluso por fuera de un terreno pedagógico o con fines de transparencia88. En este orden de ideas, es el tratamiento de estos datos el que en realidad adquiere un nuevo alcance, en la medida en que la capacidad de estas tecnologías permite su masificación89. Se trata, sin embargo, de un instrumento en desarrollo, de modo que las administraciones públicas en todo el mundo están aún aprendiendo acerca de los efectos que la construcción90 y la explotación de este conjunto masivo de informaciones tiene tanto para las industrias reguladas, como para los usuarios de los bienes y servicios que estas ofrecen.
Si la construcción de datos puede potencialmente hacer de cada ciudadano un actor de la regulación, de todos modos, habrá que verificar que las informaciones recaudadas sean lo suficientemente fiables para ser explotadas. Esto implica un trabajo de definición, análisis y tratamiento de datos por los reguladores. Si diversas estrategias pueden ser utilizadas para comprender la forma en que los datos son recaudados, muchas dificultades aparecen, como la falta de homogeneidad, desde un punto de vista metodológico, entre bases de datos (Autorité de Régulation des Communications Électroniques et des Postes (ARCEP), 2020). Cuestión que además es delicada, puesto que muchos operadores incorporan estos resultados y clasificaciones a su discurso comercial91. La plena transparencia en la explicación de todos los parámetros y metodologías empleadas por el regulador es necesaria para valorar y medir este recaudo. Si en el Derecho nacional la reglamentación del trámite de publicitación que se exige para la expedición de actos administrativos de carácter general establece que se debe poner a disposición del público todos los datos en los que el proyecto se fundamente y que esto incluye las razones de conveniencia y oportunidad de la medida a adoptar, no se precisa si esto incluye datos científicos, estudios técnicos y la descripción de metodologías a través de las cuales se verifican las informaciones empleadas para la construcción del proyecto92. De ahí que se recomiende la adaptación del procedimiento a estas nuevas circunstancias.
Estas medidas pasan también por la imposición de deberes y códigos de buena conducta a los operadores de las telecomunicaciones y empresas dedicadas a la construcción de estos datos. Con este fin, el regulador francés de las comunicaciones publicó en 2018 un proyecto de buenas prácticas en el que se establece un nivel mínimo de transparencia y solidez para los protocolos, pruebas y presentación de resultados. Estas pautas, aun sin valor normativo, son ellas mismas el producto de un proceso participativo, a través de diferentes grupos de trabajo y actores diversos, como universidades, operadores del sector o empresas especializadas en la producción de herramientas de medición93. Se buscaba con esta intervención que cualquier persona esté en capacidad de analizar los resultados presentados, pero dejando una discrecionalidad en el recaudo de datos, esto es, sin establecer un procedimiento formal para la construcción de los mismos.
En un espacio altamente competitivo, regular a partir del uso de macrodatos con el fin de conocer mejor los mercados y su funcionamiento, encuentra algunos límites o zonas rojas cuyo control es indiscutible94. Se busca contener o potencializar, según el caso, los fuertes efectos negativos o positivos que la explotación de estas informaciones pueda tener95. Si la regulación a través de los datos produce vastos efectos, estos siguen estando inscritos en las áreas que actualmente están abiertas a la regulación. A partir de los mismos, se podría ir incluso más allá y extender el campo de la regulación a aquellos lugares donde aún no hay en el país normas regulatorias.
2.2.