Políticas públicas y regulación en las tecnologías disruptivas. Группа авторов
de las posibles áreas de incursión de los reguladores es el de las plataformas digitales, sea que se trate de motores de búsqueda o de servicios de intermediación, que tienen como elemento común crear una relación entre usuarios y contenidos o servicios desarrollados por terceros. Estas plataformas se apalancan de macrodatos y herramientas de machine learning para ir aprendiendo de los consumidores y sus preferencias, tanto para fines comerciales como para asegurar la calidad de los resultados y su posicionamiento ante los usuarios. Es característico de estas plataformas un modelo two-sided, en el que el crecimiento de los dos lados se retroalimenta, de modo que cuando uno crece induce mecánicamente al crecimiento del otro (Fenwick, Kaal & Vermeulen, 2017). Es por esto que, por ejemplo, cuando un porcentaje elevado de usuarios utiliza un mismo motor de búsqueda, este se vuelve tan eficaz que ningún competidor puede rivalizar, excepto tal vez en un sector o área especializada96. En este orden de ideas, es legítimo cuestionarse sobre la necesidad de controlar algunos contenidos o los efectos dañinos que puede tener en la economía la formación de monopolios en beneficio de las GAFA (Google, Amazon, Facebook, Apple) o de las BATX (Baidu, Alibaba, Tencent, Xiaomi), cuando incluso, para estas últimas, el proteccionismo chino las favorece.
Al tratarse de bloques formados por grandes corporaciones multinacionales, que escapan a la tutela del Estado97, se insiste en la necesidad de intervención por instancias comunitarias o globales. Pese a que los actores supranacionales parecen por el momento privilegiar una regulación ex post, a través de la aplicación de las normas de competencia98, la adopción relativamente rápida del reglamento europeo sobre las relaciones entre las plataformas y las pequeñas y medianas empresas enseña la necesidad de una mayor transparencia en los métodos utilizados por esas plataformas para hacer referencia o clasificar a una empresa en los resultados de búsqueda; sobre todo porque las primeras clasificadas son las más leídas por los consumidores. En este punto, no es posible identificar, en ningún nivel, a un organismo apto para recaudar, verificar y comparar datos. Este sería un primer paso para la regulación de plataformas digitales, en donde es complejo remediar la asimetría de información entre grandes operadores y autoridades administrativas. Más que disminuir estas asimetrías, la explotación de macrodatos y otras tecnologías disruptivas por grandes operadores acentúa esta asimetría.
Un primer paso dado por los Estados está en su rol de guardián de la interoperabilidad y neutralidad de la red99, de manera que el regulador de las comunicaciones a partir de una interpretación constructiva de los objetivos generales previstos en las normas nacionales vigentes100 podría estar llamado a pronunciarse sobre casos relacionados con terminales como tabletas, smartphones o priorización de tipos de datos. Estos terminales, controlados por un número muy reducido de empresas, como Apple, Google, Amazon o Microsoft, tienen el poder de limitar la capacidad de los usuarios para acceder a los contenidos y servicios de internet, a partir de las restricciones generadas por sus sistemas operativos o las alternativas que están disponibles en sus almacenes de aplicaciones. Paradójicamente, para poder determinar cuándo estas restricciones estarían justificadas por razones de seguridad, y cuando simplemente representan una estrategia comercial de estos grandes actores, las autoridades administrativas de regulación necesitan acudir a macrodatos y herramientas de Inteligencia Artificial. Esto, con el fin de aumentar su conocimiento acerca de estas tecnologías, pero también para incitar mejores prácticas que ofrezcan una mayor visibilidad frente a terceros (Autorité de Régulation des Communications Électroniques et des Postes (ARCEP), 2020). Mientras que las tecnologías disruptivas amplían las fronteras de la regulación, ellas se hacen también necesarias para evitar los riesgos de una sobre regulación o de una mala regulación, capaces de acentuar externalidades, asimetrías y otras fallas101 en estos nuevos mercados en los que se construyen y explotan estas tecnologías.
CONCLUSIONES
La Administración pública es un usuario de los macrodatos y de los algoritmos de Inteligencia Artificial que automatizan procesos de análisis antes realizados por humanos. También es el regulador que debe ayudar a la sociedad a evitar que estas tecnologías computacionales causen más daño que bien. Como marco de análisis, la gobernanza digital permite entender la forma como el Estado y otros actores interactúan para definir las nuevas reglas del juego y la manera en que estas tecnologías inciden en la actividad administrativa. Desde la doble perspectiva del Derecho administrativo y la gobernanza digital y los roles de la Administración pública, se indagó sobre el balance entre las innegables mejoras que permiten las tecnologías computacionales en desarrollo y los problemas que estas pueden ocasionar. Si las reflexiones están orientadas a las discusiones teóricas y jurídicas internacionales, se utilizó la información disponible sobre la experiencia de Colombia para entender los retos específicos que enfrenta la Administración nacional como usuario y regulador de estas tecnologías. Pese a la evidente transición hacia un gobierno computacional en el que las tecnologías disruptivas pueden ayudar al Estado al cumplimiento de sus fines, en Colombia hay pocas experiencias y estas no están del todo coordinadas en la vanguardia de los usos que la tecnología permite. Además, aparecen retos éticos, sociales, administrativos, económicos y tecnológicos, como las resistencias culturales en la organización administrativa, el riesgo de aumentar los sesgos y las desigualdades sociales, y las discusiones aún pendientes sobre propiedad de los datos, algoritmos y software que traen a primer plano los debates alrededor de las relaciones público-privadas y la preeminencia de la Administración pública en la gobernanza (Isaza, 2016). Esto conecta con el reto político de lograr que la tecnología promueva los valores democráticos. A su vez, la Administración como regulador intenta adaptarse a la velocidad del cambio tecnológico y se debate entre seguir aplicando los intrumentos clásicos de regulación o cambiar a nuevas herramientas regulatorias e incluso adoptar algoritmos para facilitar su labor. Es claro que la Administración enfrenta el dilema de intervenir o dejar que el mercado se encargue, pero en este tema hay derechos fundamentales en juego y el riesgo presente de fallas del mercado y externalidades que no se corregirán solas y que pueden tener consecuencias sociales no deseadas. Se requiere lidiar con la asimetría de información entre grandes operadores y autoridades administrativas. Tarea urgente para países como Colombia es participar activamente en el desarrollo de un marco ético transversal que oriente la construcción, implementación y evaluación de estas tecnologías.
REFERENCIAS
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