Handbuch des Verwaltungsrechts. Группа авторов
VII. Fazit
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Triebkräfte des Unionsverwaltungsrechts
Das Unionsverwaltungsrecht verändert unter den Leitprinzipien des Anwendungsvorrangs, der effektiven Umsetzung des Unionsrechts und der Äquivalenz zum nationalen Vollzug das nationale Verwaltungsrecht in Struktur und Organisation erheblich. Unionale Treiber – zumal ergänzt um überwirkende Veränderungseffekte[227] – bewirken im nationalen Verwaltungsrecht eine stärkere Prozeduralisierung, Partizipation, Subjektivierung und institutionelle Diversifizierung.[228] Ihre konkrete Konsequenz ist aber bei fehlender unionsrechtlicher Normierung im Detail häufig wenig bestimmt, was zu Lasten der Rechtsklarheit geht. Die Konturen unionsrechtlicher Modifikation bleiben oft bis zu einer Entscheidung des EuGH oder einer unionalen Positivierung im nur Ungefähren. Die gemeinsamen Rechtsgrundsätze schließlich bilden einen bindenden Rahmen, gleichsam eine Grundlegung gemeineuropäischer Verwaltungsstrukturen, innerhalb dessen sich auch ohne vereinheitlichendes Sekundärrecht eine gewisse Angleichung nationaler Verwaltungsregeln entwickelt.
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Grenzen der Vereinheitlichung?
Diese vielgestaltigen Einwirkungen aus dem Unionsverwaltungsrecht auf das nationale Verwaltungsrecht und seine Grundstrukturen werfen die Frage nach ihren Grenzen und damit nach dem verbleibenden nationalen Spielraum für Diversität auf, zumal wenn die Grundlagen des nationalen Verwaltungsrechts als Ausdruck nationaler Identität beansprucht werden (Art. 4 Abs. 2 EUV).[229] Da die Kompetenzen für die Ausgestaltung des Unionsverwaltungsrechts dem EU-Gesetzgeber sehr viel Spielraum gewähren,[230] ist das letztlich eine politische Frage. Man mag den Identitätsschutz als letzte Bastion ansehen; da der Identitätsschutz jedoch nur die grundlegenden verfassungsmäßigen Strukturen und daraus abzuleitenden Mindestanforderungen an Verwaltungs(verfahrens)recht abdeckt[231], ist er wenig geeignet, nationale Spezifika des Verwaltungsrechts abzusichern, solange sie nicht gerade in der ihnen vom nationalen Gesetzgeber festgelegten Gestalt als aus der Verfassung geboten anerkannt werden. Nationale Traditionen stehen der weiteren Herausbildung gemeineuropäischer Grundregeln nicht grundsätzlich entgegen.[232]
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Herausforderungen: demokratische Legitimation und Rechtsschutz
Bereits für das EU-Eigenverwaltungsrecht war die Stärkung der demokratischen Kontrolle angesichts ihrer Ausdifferenzierung als Herausforderung hervorgehoben worden.[233] Das gilt in gleicher Weise für das Unionsverwaltungsrecht, insbesondere im Hinblick auf die kooperativen Strukturen.[234] Hinzu kommt die hier nicht untersuchte Rechtsschutzproblematik. Die Verschränkungen unionalen und nationalen Rechts gestalten effektiven Rechtsschutz im Unionsverwaltungsrecht schwierig[235]; der dafür notwendige Rechtsprechungsverbund bedarf noch erheblicher Entwicklung.
D. Bibliografie
Peter Axer/Bernd Grzeszick/Wolfgang Kahl/Ute Mager/Ekkehart Reimer (Hg.), Das Europäische Verwaltungsrecht in der Konsolidierungsphase. Systembildung – Disziplinierung – Internationalisierung, Die Verwaltung Beih. 10, 2010.
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Hanns Peter Nehl, Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung, 2002.
Ulrich Stelkens, Europäisches Verwaltungsrecht, Europäisierung des Verwaltungsrechts und Internationales Verwaltungsrecht, in: Paul Stelkens/Heinz Joachim Bonk/Michael Sachs (Hg.), VwVfG, 92018.
Rudolf Streinz, Vollzug des europäischen Rechts durch deutsche Staatsorgane, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. X, 32012, § 218.
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E. Abstract
| 1. | Implementation of EU law involves the transposition and enforcement of EU law and takes place both at the EU level (central administration) and at the domestic level (decentralised administration). Yet the rich phenomenology of implementing EU law transcends this juxtaposition of central and decentralised administration. Instead, it is shaped by an intense cooperation of different administrative institutions at various levels (EU, domestic, and hybrid). Hence, the implementation of EU law has established a composite administration (par. 1–3). |
| 2. | EU primary law accords the EU legislature considerable discretion in determining the level of administration for implementing EU law (par. 4–6). |
| 3. | Central EU administration has become more and more polycentric and multifaceted in recent years, with highly differentiated functions. This development is driven by the objective to strengthen the uniform implementation of EU law (par. 7–10). |
| 4. | The requirements established in Art. 298 TFEU and in Art. 41 CFR lay down the fundamental constitutional and procedural foundations for the EU’s administration, while at the same time broadening the scope for the EU legislature (par. 11–13). |
| 5. | The Commission and the Council, but also other institutions (ECB, central and decentralised agencies, bodies, networks) are charged with EU central administration, according to specific attributions of detailed administrative tasks and functions (par. 14–15). |
| 6. | A plethora of general principles for the function and organisation of EU central administration have emerged as part of the EU’s administrative constitutional law. First, they steer its institutional organisation and guide the establishment and attribution of administrative tasks. Secondly, they regulate the founding principles for its functioning, and, thirdly, lay down basic procedural principles (par. 16–29). They are amended by monitoring structures and instruments (par. 30–31). |
| 7. | The legal rules and instruments for EU central administration are set out in primary but mainly in secondary and tertiary EU law (par. 32–34). |
| 8. | EU central administration develops a very plural and highly differentiated and diversified structure, which centralises the implementation of EU law and determines domestic implementation more and more. Increasing the level of democratic control remains a major demand (par. 35–36). |
| 9. | Common administrative law denotes the sum of legal rules established by the EU. These rules steer the decentralised implementation of EU law by domestic institutions. Domestic bodies implement EU law in a decentralised manner and according to domestic rules and procedures, unless EU law contains specific stipulations restraining national procedural and institutional autonomy. The most general stipulations in this respect derive from the requirement of efficiency and equivalence. This represents the first step in the harmonisation of domestic administrative law (par. 37–40). |
| 10. | The EU legislature enjoys broad discretion in defining uniform stipulations for domestic procedures, rules, and institutions. Beyond this, the decentralised implementation of EU law is subject to the general stipulations of EU law for the application of domestic law. They include the primacy of and loyalty to EU law, respect for human rights and for the EU’s general principles of law, and the demand for effective legal protection (par. 41–44). |
| 11. |
EU institutions are capable of monitoring domestic implementation in the interest of ensuring uniformity, even though they in principle do |