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von 16 Millionen Talern. Über die jährlichen Einkünfte daraus konnte die Regierung verfügen; sie bildeten den jeder Kontrolle entzogenen geheimen „Welfenfonds“ oder „Reptilienfonds“. Mit ihm beeinflusste Bismarck die Presse nicht nur gegen Georg V., sondern finanzierte auch die politische Polizei verdeckt mit und förderte politische Schachzüge wie den „Kaiserbrief“ des 1870 schon hoch verschuldeten bayerischen Königs Ludwig II..[77]
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Nützlichkeit „politischer Beamter“
Die höhere Beamtenschaft wurde überall weitgehend gegen altpreußische Beamte ausgetauscht und besonders in Schleswig und Holstein verringert, deren Verwaltungen aus sparsamer preußischer Sicht erheblich überbesetzt waren. Eine Woche vor der Integration in den Verfassungsstaat Preußen dehnte eine einfache Verordnung die Geltung des preußischen Disziplinargesetzes von 1852 auf alle neu erworbenen Landesteile aus. Dabei wurde der Kreis von „politischen Beamten“ erheblich erweitert; auch in Zukunft gehörten hier alle höheren Beamten der Mittelbehörden ab dem Oberregierungsrat dazu und selbst die Direktoren der höheren Lehranstalten. Dieses aus der Verfügung des Monarchen über „seine“ Diener entstandene Sonderrecht war nun endgültig zu einem zweckmäßigen Disziplinierungsinstrument in der Hand der Regierung geworden.[78]
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Reformchance für provinziale Selbstverwaltung
Die schnelle Einführung der Wehrpflicht oder der Umbau der Steuergesetzgebung während der Diktaturphase waren schon schwere Eingriffe; als aber am 5. Juli 1867 durch einen Alleingang des Finanzministers an Bismarck vorbei in allen annektierten Ländern auch der Staatsschatz an Preußen ging, erhob sich große Unruhe. Zur Beruhigung wurden erst in Hannover, später auch in Schleswig und Holstein Vertrauensmänner durchaus unterschiedlicher politischer Richtung zur Diskussion mit der Staatsregierung nach Berlin gerufen. Im Ergebnis bildete die neue Provinz Hannover für ihre Aufgaben in der Selbstverwaltung einen Provinzialverband mit einem Provinziallandtag, in dem der Großgrundbesitz nur über ein Drittel der Sitze verfügte.[79] Mit Gesetz vom 7. März 1868 erhielt der Verband eine jährliche Dotation von 500.000 Talern aus dem preußischen Staatshaushalt. Ähnliche Regelungen wurden kurz darauf auch für die neue Provinz Schleswig-Holstein getroffen. Unbekannt war hier der Kreis nach preußischer Art als Träger von Staatsaufgaben, aber auch Instanz der Selbstverwaltung. Ganz ungewöhnlich für Preußen deckte sich die neue Provinz mit ihrem einzigen Regierungsbezirk; Schleswig wurde Sitz des großen Regierungspräsidiums und in Kiel war die sehr kleine Behörde des Oberpräsidenten. In Hessen-Nassau ging der aus Soldatenverkäufen erwachsene kurhessische Staatsschatz zurück nach Kassel und es entstanden zwei getrennte Kommunalverbände mit Kommunallandtagen für das alte Kurhessen und das alte Nassau, Frankfurt blieb zunächst ausgenommen. Nach der Reichsgründung wurden in einer ersten landesweiten Reform am 30. April 1873 alle Provinzen außer Hannover (und auch der Stadtkreis Frankfurt, Hohenzollern und das Jadegebiet) mit einer jährlichen Gesamtsumme von 2 Millionen Talern aus dem Staatshaushalt dotiert. Mit der umfassenden Provinzialordnung für die meisten Provinzen traten 1875 moderne Provinziallandtage an die Stelle der Provinzialstände von 1823. Das ging in Richtung einer „obrigkeitlichen Selbstverwaltung“, wie sie Rudolf Gneist am englischen Vorbild entwickelt hatte. Die indirekt gewählten Provinziallandtage konnten über die jeweiligen Staatsmittel hinaus sogar eigene Umlagen erheben. Die Staatsdotationen für die „höheren Kommunalverbände“ wurden noch 1875 mehr als verdoppelt auf 13,4 Millionen Mark (jetzt statt Talern). An der Spitze der sich schnell lebendig entwickelnden Verwaltungen dieser Provinzialverbände, mit „eigenen Berufsbeamten“, wie Fritz Fleiner kritisch anmerkte, trat ein Landesdirektor oder Landeshauptmann, und die Staatsaufsicht führte der Oberpräsident, dessen Stellung im beginnenden „dezentralisierten Einheitsstaat“ so erheblich gestärkt wurde.[80]
1. Föderalismus von ungleichen Monarchen
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Struktur des Bundes von 1867/71
Die Verfassung des Norddeutschen Bundes vom 16. April 1867 stellte fest, dass neunzehn Monarchen und drei Senate (der drei Freien Städte Hamburg, Bremen und Lübeck) einen ewigen Bund geschlossen haben, „dessen Präsidium der Krone Preußen zusteht“. Nach der sehr ähnlichen Verfassung des Deutschen Reiches vom 16. April 1871 blieb das Präsidium des nunmehr um die süddeutschen Staaten erweiterten Bundes aus 22 Monarchen und drei Senaten beim König von Preußen, der dabei „den Namen Deutscher Kaiser“ (RV, Art. 11) führte. Dieses Kaisertum gründete sich nicht auf Gottes Gnade, die schon bei den Annexionen 1866 stark strapaziert worden war, sondern bestand in der Geschäftsführung für die Gesamtheit der Souveräne, die „verbündeten deutschen Fürsten und Senate der deutschen Städte“. Das Organ „der Mitglieder des Bundes“ (RV, Art. 6) war der Bundesrat, der geheim tagte, am Ende meistens einstimmig entschied und fast nie gegen Preußen. In dieser gemeinsamen Institution aller Souveräne, und nicht im gewählten Reichstag, der nur an der Gesetzgebung und nicht an der Exekutive beteiligt war, vereinigten sich die Souveränitätsrechte in den Angelegenheiten Deutschlands.
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Übergewicht Preußens
Im Bundesrat verfügte jedes Land mindestens über eine und höchstens sechs Stimmen, Preußen jedoch, weil ihm auch die Stimmen der 1866 depossedierten Monarchen zugerechnet wurden, über 17 Stimmen. Der König von Preußen war somit erheblich „gleicher“; und er allein ernannte den Reichskanzler und war Oberbefehlshaber seiner preußischen Truppen und im Kriegsfall auch der verbündeten Armeen. Der Reichskanzler leitete formell den Bundesrat und wurde dabei fast immer vom Staatssekretär des Inneren vertreten. Gegebenenfalls verhandelten Mitarbeiter des Staatssekretärs mit den Bevollmächtigten der Regierungen über mögliche Kompromisse. Fast immer waren der Reichskanzler auch Vorsitzender des Preußischen Staatsministeriums und der Staatssekretär des Inneren auch preußischer Staatsminister ohne Geschäftsbereich. Nur so konnten diese beiden zentralen Politiker des Reichs die interne preußische Entscheidungsfindung über die Stimmabgabe im Bundesrat steuern. Der Bundesrat musste nicht nur wie der Reichstag jedes Gesetz billigen, sondern er alleine beschloss die Verordnungen zur Ausführung der Reichsgesetze.
2. Gemeinsame Kriegsbeute: Elsass-Lothringen als „abhängiges Land“
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Besatzung, Diktaturphase und „politische Beamte“
Nach seiner Besatzung im Französisch-Deutschen Krieg 1870 wurde das eroberte Elsass mit einem Teil des auf diese Weise geteilten Lothringen als gemeinsames Reichsland aller Bundesstaaten im Deutschen Reich konstituiert, ohne dabei deren volle Rechte zu erhalten. Es blieb ein dauerhafter Krisenherd.[81] Nach Reichsgründung und Friedensschluss folgte durch das Vereinigungsgesetz vom 9. Juni 1871 wie zuvor in Norddeutschland eine Diktaturphase. Mit dem allein von Kaiser und Bundesrat erlassenen Landesgesetz vom 30. Dezember 1871 über die Einrichtung der Verwaltung wurde der Reichskanzler alleiniger Minister für das Land. Im Lande verfügte der Oberpräsident als Leiter der Verwaltung über den berüchtigten „Diktaturparagraphen“ (§ 10), der dem französischen Belagerungszustandsgesetz vom 9. August 1849 entnommen war, und konnte die Truppen im Lande requirieren. Eine Woche vor dem Ende der Diktaturphase übernahmen Kaiser und Bundesrat das Reichsbeamtengesetz vom 31. März 1873 für die Beamten und Lehrer des Landes. Dabei erweiterten sie dessen Katalog von Stellen „politischer Beamter“ noch weiter, als er schon seit 1867 in den neuen Provinzen Preußens reichte. Er schloss nun auch Lehrer an niederen Schulen ein, obwohl doch nur in Ausnahmefällen Beamte aus französischer Zeit übernommen wurden.[82]
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Reichslandzeit ab 1874
Am 1. Januar 1874 wurde die Reichsverfassung auch in Elsass-Lothringen eingeführt. Das Land wurde damit „Reichsland“ in dem Sinne, dass es nicht seinem Monarchen oder seiner Oligarchie (wie die drei Freien Städte) „gehörte“, sondern vom Reich gemeinsam beherrscht wurde. Flagge und Wappen waren die des Reiches. Mit der Verfassung 1879 trat ein „Kaiserlicher