Организация работы с обращениями граждан в истории России: учебное пособие. Сергей Юрьевич Кабашов
II решила не ограничиваться лишь организационными мерами по исправлению недостатков управления и формированию преданной самодержавию служилой бюрократии. Для сохранения самодержавной власти, по ее мнению, требовалось решить один из важных для России вопросов, а именно: упорядочить производство рассмотрения челобитий. Из-за огромного количества жалоб их разбирательством занимались более 50 центральных учреждений Российской империи (Сенат, Синод, коллегии, особые канцелярии, конторы, приказы, палаты и др.) и местных провинциальных органов (епархиальные, губернские, уездные канцелярии).
Будучи почитательницей взглядов французского философа Ш. Монтескье на роль монархии в государстве, Екатерина II понимала серьезную опасность для самодержавия, которую представляло злоупотребление властью должностными лицами на всех иерархических уровнях, но особенно в провинции. Значительную роль в борьбе с этим злом играл институт челобитий. Поэтому в самом начале своего царствования, 14 июня 1763 г. Екатерина II издает Манифест «О подавании ее императорскому величеству доношений, кои следуют к единственному ее императорского величества прочтению, за печатью и с подписью: в собственные руки»[149], что упрочило право подданных Российской империи представлять жалобы в различные губернские и центральные государственные органы, в том числе государю. Этим актом также впервые было введено разделение челобитий на подлежащие рассмотрению в административном или в судебном порядке. Но роль субъекта, надзирающего за законностью, продолжала играть сама императрица, поскольку функция надзора, в которую входил институт челобитий, считалась частью власти монарха. Не случайно, несмотря на сохранение запрета подавать жалобы лично императрице, статс-секретари Кабинета Екатерины II продолжали брать к рассмотрению челобитные следующего содержания: 1) жалобы по поводу действий административных органов; 2) специальные обращения «в собственные руки».
23 июня 1763 г. была издана инструкция статс-секретарям, в которой определен порядок приема челобитных[150]. В обязанности статс-секретарей было вменено принимать жалобы на государственные учреждения в случае волокиты или отказа принять прошение. Вводилась система делопроизводства по быстрому решению дел и контролю за их исполнением. На основе резолюций Екатерины II большая часть прошений и их копий отправлялась статс-секретарями в различные государственные учреждения, а царские указы по прошениям устно передавались в основном в Сенат и генерал-прокурору. Статс-секретари отправляли запросы генерал-прокурору, генерал-рекетмейстеру и в различные государственные учреждения, т. е. вели всю переписку по прошениям на имя государыни. Таким образом сложилось несколько самостоятельных канцелярий, которые именовались по фамилиям статс-секретарей, а наименование «кабинет-секретарь» или «статс-секретарь» было неофициальным, в документах их положение определялось как служба «при собственных Ее Императорского
ПСЗ РИ. – 1-е собр. – Т. XVI. – № 11867; См. также: Чистяков О.И. Законодательство Екатерины II / О.И. Чистяков, Т.Е. Новицкая. – М., 2000. – С. 516–517.
Кислягина Л.Г. Канцелярия статс-секретарей при Екатерине II // Государственные учреждения России XVI–XVIII вв. – М., 1991. – С. 92.