Prawo finansowe Finanse publiczne. Elżbieta Chojna-Duch
są ciągle w ruchu, ujmowane w coraz szybszym tempie, umożliwiającym obecnie także natychmiastowe transakcje finansowe;
2) dwustronny – z jednej strony za pośrednictwem pieniądza zachodzi pobieranie (gromadzenie, czerpanie, uzyskiwanie) dochodów i przychodów (wpływów, wpłat), z drugiej zaś – rozdysponowanie, podział między różne podmioty i potrzeby społeczne, czyli dokonywanie wydatków oraz rozchodów (wypłat).
Dwustronny charakter finansów publicznych podkreślono w przepisach Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. w art. 216 ust. 1: „Środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane [podkreślenie autora] w sposób określony w ustawie”. Cechę tę wyróżnia także ustawa o finansach publicznych (art. 3), modyfikując przepis konstytucyjny: „Finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem”.
1.2. Publiczne operacje finansowe
W toku gospodarowania publicznymi środkami pieniężnymi (publicznej gospodarki finansowej) zachodzą wielorakie, częstotliwe, stałe, o dwustronnym charakterze publiczne operacje finansowe (procesy, transfery, czynności, przelewy, przenoszenia), służące zaspokajaniu potrzeb publicznych, które można zaliczyć do rodzajów operacji:
1) gromadzenie dochodów i przychodów,
2) wydatkowanie środków publicznych,
3) finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa,
4) zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne,
5) zarządzanie środkami publicznymi,
6) zarządzanie długiem publicznym,
7) rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.
Wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego. Zarządzanie przepływami przychodów i rozchodów oraz zarządzanie długiem publicznym, w tym finansowanie deficytów budżetów podmiotów sektora publicznego i zaciągania zobowiązań angażujących środki publiczne, uzupełniają ponadto operacje mające charakter wstępny (przygotowawczy) lub podsumowujący, merytoryczny albo formalny bądź techniczny, jak np. przygotowanie analiz ekonomicznych i wyznaczeń strategicznych, założeń programowych, politycznych, prawa, planów wykonawczych, prowadzenie ewidencji, sprawozdawczości, rachunkowości, kontroli, audytu i nadzoru wykonań, egzekucji finansowej czy obsługi finansowej. Ten szeroki zestaw różnego rodzaju czynności jest określany wspólnym pojęciem „zarządzanie środkami publicznymi”.
W związku z rozbudowaniem relacji finansowych z Unią Europejską do publicznych krajowych operacji finansowych należą także rozliczenia (wzajemne transfery środków) z budżetem Unii Europejskiej (budżetem Wspólnot) oraz wspólnotowe operacje finansowe prowadzone przez organy Unii Europejskiej.
1.3. Cechy finansów publicznych
Finanse publiczne odróżnia się i przeciwstawia finansom prywatnym (o charakterze rynkowym). Finanse publiczne w państwach demokratycznych mają następujące cechy:
– są skierowane na realizację interesu publicznego (społecznego) i jego ochronę, zaspokajanie zbiorowych potrzeb społecznych, a nie na maksymalizację zysku; ochrona tego interesu następuje z urzędu w formie zastosowania władztwa (przymusu) państwowego;
– przy ich wykorzystaniu władza publiczna może łagodzić przebieg cyklu koniunkturalnego w gospodarce i ograniczać turbulencje na rynkach finansowych;
– podstawowym celem publicznej działalności finansowej jest utrzymanie trwałej stabilności systemu finansowego, w tym równowagi fiskalnej w skali państwa (wspólnoty terytorialnej) oraz wartości pieniądza krajowego;
– są tworzone w drodze aktu władztwa państwa lub innych organów publicznych, mających mandat wyborców (legitymizowanych bezpośrednio lub pośrednio w procesie wyborczym);
– ich wielkości i strukturę, jako publicznych środków pieniężnych, ustalają i kontrolują organy stanowiące władzy publicznej (przede wszystkim parlamentarne) lub – z ich upoważnienia – inne podmioty publiczne;
– organy publiczne dysponujące środkami finansowymi są wyposażone w środki przymusu prawnego podmiotu publicznego (państwa lub samorządu terytorialnego) i podporządkowania; nie są to więc z zasady instrumenty dobrowolne;
– metody wykorzystywane przy zarządzaniu publicznymi środkami finansowymi są właściwe trybowi politycznemu i procedurom administracyjnym, a nie metodom rynkowym, związanym ze stosunkami umownymi, mającymi cechę równorzędności uprawnień, podmioty publiczne nie powinny ponadto stanowić konkurencji dla podmiotów rynkowych;
– rozmiarami swymi, co do zasady, przewyższają zasoby i środki pieniężne podmiotów prywatnych, choć w coraz większym stopniu globalne, wielonarodowe korporacje i fundusze inwestycyjne dysponują kapitałami o stabilniejszym charakterze i znacznych rozmiarach, często przewyższających krajowe zasoby publiczne.
2. SYSTEM FINANSOWY PAŃSTWA
2.1. Publiczny system finansowy
Od pojęcia finansów publicznych należy odróżnić pojęcie „publiczny system finansowy” (system finansów publicznych) oraz „system publicznego prawa finansowego”. Publiczny system finansowy jest obok rynkowego systemu finansowego częścią systemu finansowego państwa. A system finansowy państwa jest częścią systemu ekonomicznego.
Skuteczna redystrybucja dóbr publicznych wymaga istnienia instytucji politycznych i kolektywnego procesu ustalania polityki. W społeczeństwie demokratycznym wymagany jest konsensus, więc pojedynczy wyborca funkcjonuje w kontekście wyboru grupowego1. Wyborem grupowym jest publiczny system finansowy.
Finanse publiczne i odpowiednio publiczny system finansowy (oraz system prawa finansowego) można podzielić na części (określane też jako dziedziny, działy, segmenty, podsektory, podsystemy, ogniwa), które dotyczą zróżnicowanych podmiotów prawa publicznego, ich statusu prawnego, rodzajów działalności i metod.
Współcześnie tworzone klasyfikacje części systemu finansowego w państwie są niejednolite. Mogą być dokonywane jedynie z pewnym uproszczeniem i według różnych kryteriów. Rozszerzająca się rola rynku finansowego w Polsce w latach 90. ub. wieku spowodowała zmniejszenie się sektora publicznego i odpowiednio finansów publicznych oraz zakresu publicznego systemu finansów publicznych i prawa finansowego.
W systemie finansów i prawa finansowego należy wyróżnić przede wszystkim dziedzinę (podsektor) gospodarki budżetowej i prawa budżetowego. Włączenie jej w pełni do sektora i systemu finansów publicznych oraz prawa finansowego nie wzbudza wątpliwości. Dziedzina ta jest zaliczana do tradycyjnej części finansów publicznych i obejmuje zarówno system budżetowy, jak i pozabudżetowy (parabudżetowy) podmiotów publicznych. Dzieli się następnie na podsystemy:
– dochodów budżetowych,
– wydatków budżetowych oraz
– zarządzania długiem publicznym.
Istotne znaczenie w ramach prawa dochodów publicznych mają dalsze podziały, wyróżniające podsystemy prawa podatkowego i prawa celnego. Stanowią one odrębną dziedzinę prawa finansowego, która dzieli się dalej na prawo materialne i formalne (proceduralne), regulowane przede wszystkim ustawą – Ordynacja podatkowa.
Mając na uwadze kryterium własności (lub układ podsektorów finansów publicznych), w ramach systemu budżetowego można z kolei wyróżnić: system budżetowy państwa i system budżetowy jednostek
R.A. Musgrave,