Prawo finansowe Finanse publiczne. Elżbieta Chojna-Duch
aktami prawnymi są też źródła prawa unijnego dotyczące dyscypliny budżetowej, współpracy w kwestiach budżetowych i należytego zarządzania finansami, w szczególności procedury nadmiernego deficytu budżetowego i zadłużenia publicznego oraz wielostronnego nadzoru nad instytucjami finansowymi (Pakt Stabilności i Wzrostu – rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 z 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu, które tworzy tzw. część korygującą Paktu Stabilności i Wzrostu, przyjęty w formie trzech aktów prawnych z 1997 r., zmieniany następnie 28 września 2011 r. przez Radę UE i zatwierdzony przez Parlament UE w formie pakietu pięciu rozporządzeń oraz jednej dyrektywy – potocznie zwany sześciopakiem oraz następnie dwupakiem, których celem jest wzmocnienie unijnego Paktu Stabilności i Wzrostu, czyli dyscypliny fiskalnej krajów UE, mające uchronić UE przed dalszym pogłębianiem kryzysu finansowego); są to akty prawa budżetowego UE, celnego i podatkowego – w formie dyrektyw i rozporządzeń.
Definicja sektora GG oraz kategorii zobowiązań finansowych zawarte są z kolei w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 549/2013 z 21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej (ESA 2010).
W zakresie finansowania polityki spójności (polityki regionalnej) Unii Europejskiej są to obecnie akty prawne, nazywane pakietem legislacyjnym na lata 2014–2020, w szczególności rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady UE Nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r., wydane na podstawie art. 177 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ustanawiające wspólne przepisy dotyczące: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego i ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, obejmujące pięć rozporządzeń Wspólnot Europejskich dotyczących funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (EFSI) oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r., ustanawiające przepisy ogólne. Uzupełniają je przepisy innych rozporządzeń, które określają zasady obowiązujące odrębnie dla każdego z funduszy.
Istotnym aktem prawnym jest również Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2013/36/UE z 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi.
3.3. Stabilizacyjne reguły fiskalne
Kryzys gospodarczy i finansowy spowodował wprowadzenie na szerszą skalę, w ramach europejskiego systemu finansowego, specyficznych instrumentów polityki fiskalnej i prawa, mających wzmocnić stabilność tego systemu, nazywanych regułami fiskalnymi.
Reguły fiskalne są formą ograniczeń nakładanych na krajowe władze publiczne oraz inne podmioty publiczne, dotyczących instrumentów fiskalnych.
Ograniczenia te są klasyfikowane w literaturze ekonomicznej jako następujące modele:
– bezpośredniego sterowania przez władze centralne (np. udzielania zgód ex ante na zaciąganie zobowiązań finansowych, ścisły nadzór nad tą sferą w zakresie obsługi zadłużenia),
– kooperacji, czyli negocjacji władz centralnych z przedstawicielami samorządu co do form i wielkości parametrów fiskalnych,
– dyscypliny rynkowej, w którym rynek finansowy weryfikuje wiarygodność podmiotów i zastosowanych instrumentów fiskalnych oraz
– stabilizacyjnych reguł fiskalnych, określonych przepisami prawa (również soft law), często o charakterze limitów liczbowych, pozostawiających jednostkom sektora finansów publicznych określoną, choć ograniczoną, swobodę decyzji3.
Stabilizacyjne reguły fiskalne to trwałe ograniczenia (procedury, wytyczne, standardy techniczne), ustanawiane jako limity, progi polityki fiskalnej, których nie należy przekraczać, lub określające docelowe, dopuszczalne wielkości. Występują jako mierniki ilościowe, nazywane też numerycznymi (liczbowymi) lub jakościowe, trwale ograniczające uznaniowość wyborów politycznych decydentów publicznych w podejmowaniu decyzji z zakresu polityki fiskalnej. Ich cechą powinien być długoterminowy charakter.
Reguły fiskalne, których bazą w Unii Europejskiej (UE) są wyznaczenia traktatowe, stanowią jeden z kluczowych elementów tzw. ram budżetowych państw członkowskich Unii Europejskiej. Stosują je wszystkie kraje Unii Europejskiej, choć nie ma w tym zakresie jednolitych krajowych rozwiązań prawnych i polityk fiskalnych4. Reguły fiskalne dotyczą podstawowych wielkości budżetowych: wydatków, dochodów, przychodów oraz salda budżetowego – deficytu budżetowego i długu publicznego, relacjonowanych najczęściej do PKB lub DNB (Dochodu Narodowego Brutto).
Stabilność fiskalna jako zdolność sektora finansów publicznych do kontynuowania polityki fiskalnej bez naruszania międzyokresowego ograniczenia budżetowego sektora publicznego wiąże się przede wszystkim z poziomem deficytu i długu publicznego. W celu zapewnienia stabilności tej polityki wprowadzano prawne warunki ograniczenia budżetowego, które uniemożliwiają powstawanie niebezpiecznych poziomów zadłużenia i rolowanie długu w nieskończoność oraz budowanie finansów publicznych według schematu piramidy finansowej (tzw. schematu Ponziego).
Stosowane od dawna, po 2008 r. w wyniku szoku po kryzysie ekonomicznym reguły fiskalne zostały rozpowszechnione w budżetach publicznych jako ponadnarodowe instrumenty polityki fiskalnej, skierowane do państw lub jako instrumenty krajowe konsolidacji sektora finansów publicznych lub (i) dla podsektorów5.
Traktaty unijne sformułowały wymogi makroekonomiczne, tzw. nominalne (formalne) kwalifikacji państw, w formie kryteriów zbieżności (konwergencji) polityk gospodarczych i finansowych między państwami. Przestrzeganie tych kryteriów jest niezbędnym warunkiem w procesie integracji europejskiej. Pełne członkostwo w Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW) jest możliwe po spełnieniu warunków traktatowych – osiągnięciu nominalnych wskaźników i dostosowań realnych. Co najmniej raz na dwa lata władze UE (Rada Ecofin) dokonują ich przeglądu i oceniają na jego podstawie krajowe systemy finansowe.
Kryteria monetarne to wymóg: niskiej stopy inflacji, niskiej długookresowej stopy procentowej oraz stabilności nominalnego kursu walutowego. Traktatowe kryteria (reguły) fiskalne to regulacje dotyczące w szczególności maksymalnych relacji deficytu budżetowego i długu publicznego do PKB.
Kryteria monetarne odzwierciedlają politykę pieniężną prowadzoną przez niezależny bank centralny. Wykonanie kryteriów fiskalnych należy zaś do obszaru polityki budżetowej rządu i Parlamentu.
Ograniczenie deficytu budżetowego i długu publicznego określane jest od lat 40. XX w. w literaturze ekonomicznej jako możliwość utrzymania w długookresowej perspektywie wyjściowego poziomu relacji zadłużenia do PKB. Obecnie podstawowe reguły fiskalne w Unii Europejskiej mają charakter ponadnarodowy – obowiązują na mocy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE, art. 126 ust. 1) i Paktu Stabilności i Wzrostu z 1997 r. oraz jego reformy z 2005 r. wszystkie państwa Unii Europejskiej, które tworzą lub docelowo mają utworzyć jeden obszar strefy euro. Wśród nich istotne znaczenie mają budżetowe kryteria konwergencji.
Kryteria te są podstawowymi, klasycznymi już niejako instrumentami i bazą większości europejskich regulacji prawnych, w tym niektórych konstytucji, stanowiącą porozumienie krajów członkowskich, mające wzmocnić finanse publiczne krajów członkowskich i wiarygodność Traktatu z Maastricht – Pakt Stabilności i Wzrostu
Na podstawie: M. Bitner,
Por. K. Marchewka-Bartkowiak,
Por. G. Kopits, S. Symansky,