Prawo finansowe Finanse publiczne. Elżbieta Chojna-Duch
określonemu w Pakcie, dolny pułap deficytu strukturalnego zaś nie może wynosić ponad 0,5% PKB. W przypadku gdy dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w stosunku do PKB pozostaje poniżej 60% i przy niskim ryzyku utraty długookresowej stabilności finansów publicznych dolny pułap celu średniookresowego może odpowiadać deficytowi strukturalnemu do 1% PKB.
Oprócz ponadnarodowych reguł fiskalnych, w poszczególnych krajach członkowskich Unii Europejskiej wprowadzane są także reguły krajowe. W ramach Paktu sformułowano przepis, według którego reguły dotyczące budżetu, zatwierdzone w poszczególnych krajach członkowskich powinny być komplementarne z przyjętymi wspólnotowymi zasadami ograniczania deficytu i długu sektora GG.
Polska jako pierwszy kraj wprowadziła do konstytucji 60-procentowy próg relacji państwowego długu publicznego do PKB. Artykuł 216 ust. 5 Konstytucji RP określa bowiem, iż: „Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto”.
Tradycyjne ujęcie relacji wysokości państwowego długu publicznego, zawarte w Traktacie z Maastricht oraz w Konstytucji RP, jest również określeniem występującym w ustawie o finansach publicznych. Ustawa wprowadza ponadto instytucję prawną stanowiącą ścieżkę prawną zapobiegającą dojściu do limitu 60% długu do PKB, określoną jako procedury ostrożnościowe i sanacyjne (szerszej w rozdz. III).
Zgodnie z Paktem Stabilności i Wzrostu Polska przyjęła jako cel średniookresowy deficyt strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych (GG) na poziomie 1% PKB. Jest on zgodny z konstrukcją stabilizującej reguły wydatkowej, która występuje w ramach europejskiego sektora GG, wprowadzonej w Polsce od 2014 roku. Reguła ma za zadanie doprowadzić do obniżenia tzw. deficytu strukturalnego do poziomu 1% PKB (w średnim okresie). Przy obliczaniu deficytu strukturalnego nie uwzględnia się wahań cyklicznych, związanych z koniunkturą gospodarczą – w latach wysokiej koniunktury gospodarczej wydatki rosną więc wolniej niż bieżący PKB. Osiągnięcie MTO na poziomie minus 1% PKB pozwolić ma na utrzymanie deficytu sektora finansów publicznych na poziomie 3% PKB, zarówno w czasie ożywienia, jak i spowolnienia gospodarczego. Aby uzależnić wzrost wydatków publicznych od średniookresowej dynamiki PKB, do wyznaczania poziomu limitu wydatków stosowana jest średnia dynamiki PKB z ośmiu lat (sześciu wcześniejszych lat – „historycznych” oraz szacunku roku bieżącego i prognozy na kolejny rok). Reguła obejmuje większą część sektora finansów publicznych (poza zakresem jej oddziaływania pozostają jednak np. jednostki samorządu terytorialnego).
W ustawie o finansach publicznych wprowadzono reguły fiskalne przeliczające złote z wykorzystaniem średniej arytmetycznej średnich kursów każdej z walut obcych ogłaszanych przez NBP i obowiązujących w dni robocze odpowiedniego roku budżetowego oraz po odjęciu kwoty wolnych środków służących finansowaniu potrzeb pożyczkowych budżetu państwa w kolejnym roku budżetowym. Stabilizacyjna reguła wydatkowa zawarta w ustawie o finansach publicznych określa progi relacji kwoty wynikającej z przeliczenia (według art. 38a u.f.p.) do PKB na poziomach 43% i 48%. Przekroczenie limitów i spełnienie warunków określonych w ustawie uruchamia mechanizm korygujący, ograniczając tempo wzrostu kwoty wydatków na dany rok budżetowy.
Niezależnie od potencjalnych sankcji samo wprowadzenie prawnych zasad zobowiązujących kraje członkowskie do wzmocnienia krajowych reguł fiskalnych przynosi pewne uspokojenie na rynkach finansowych. Istotna jest również świadomość uczestników rynków ich bieżącego monitorowania w ramach UE7.
Wadą stabilnościowych reguł fiskalnych jest ich nieprzestrzeganie w praktyce wielu krajów i podmiotów sektora finansów publicznych, usprawiedliwiane przedłużającym się kryzysem oraz nieskutecznością ze względów politycznych egzekwowania wymagań i sankcji przewidzianych w rozporządzeniach unijnych. W Polsce wiele reguł wprowadzanych w dokumentach politycznych nie było i nie jest stosowanych (np. „kotwica 30 mld” z 2007 r. czy reguła wzrostu wydatków w tempie nie wyższym niż stopa inflacji plus 1 punkt %, nazywana regułą „Belki”, nieformalnie przyjęta w trakcie przygotowywania projektu budżetu na 2002 r. lub reguła wydatkowa na 2011 r., zawieszona w 2013 r. i zastąpiona, zgodnie z rekomendacjami Komisji Europejskiej, MFW i ministra finansów rozbudowaną stabilizacyjną regułą wydatkową – por. wyżej). Są one też obchodzone, jak np. „złota reguła” zrównoważenia części bieżącej planów budżetowych, przez jednostki samorządu terytorialnego w drodze przenoszenia długu poza sektor finansów publicznych (do spółek komunalnych). W UE także wiele krajów nie przestrzega podstawowych reguł Paktu, jak też reguł krajowych.
4. SKARB PAŃSTWA
4.1. Pojęcie i mienie Skarbu Państwa
Pojęcie Skarbu Państwa we współczesnych państwach jest niejednolite – ma on zróżnicowany status prawny, strukturę organizacyjną i zadania. W polskim prawie brak zarówno definicji, jak i określenia jego istoty organizacyjnoprawnej. Podstawy ustroju Skarbu Państwa wyznacza Konstytucja RP. Dyspozycja art. 218 Konstytucji RP, który nakazuje określenie w ustawie organizacji Skarbu Państwa oraz sposobu zarządzania jego majątkiem, nie została wykonana w drodze odrębnej ustawy, regulującej kompleksowo jego uprawnienia publiczne (władcze) i właścicielskie (cywilnoprawne i prawa handlowego), a także problematykę wyodrębnienia mienia oraz reprezentacji interesów majątkowych. Według art. 146 ust. 4 Konstytucji RP Rada Ministrów chroni interesy Skarbu Państwa.
Obecnie koncepcję instytucji Skarbu Państwa w zakresie kwestii zarządzania, obsługi prawnej i zastępstwa prawnego unormowano w ustawie z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 2259 ze zm.) wraz z przepisami ją wprowadzającymi oraz w ustawie z 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 2016 r. poz. 2261) – omówionymi niżej. W ustawach uwzględniono postulaty wynikające z opracowanego w 2016 r. przez Radę Gospodarczą przy Prezesie Rady Ministrów i przyjętego przez rząd dokumentu „Narodowy Program Nadzoru Właścicielskiego – Nowy ład korporacyjny w spółkach Skarbu Państwa” (NPNW).
Skarbowi Państwa jako dysponentowi majątkiem przysługuje własność oraz inne prawa majątkowe do rzeczy i innych składników. Mienie państwowe służy wykonywaniu zadań publicznych. Zarządzanie nim obejmuje ogół czynności gospodarowania majątkiem, podejmowanych przez uprawnione organy państwowe, jednostki organizacyjne i państwowe osoby prawne w wykonaniu praw majątkowych.
Mieniem państwowym gospodarują wymienione przez ustawę podmioty, którym zostało ono oddane i które władają nim pod nadzorem organu wskazanego przez powołującą je ustawę, rozporządzenie lub statut.
Ustawa o zarządzaniu mieniem państwowym wymienia także szeroki katalog jednostek, które zarządzają tym mieniem. Podmioty te działają w obrocie prawnym w swoim imieniu i na swoją odpowiedzialność. Wartość przysługujących im składników mienia państwowego jest ujęta w ich księgach prowadzonych na podstawie przepisów o gospodarce finansowej oraz dotyczących rachunkowości. Są to państwowe osoby prawne, w tym np.: jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną, utworzone w drodze ustawy lub na podstawie ustawy lub w wykonaniu ustawy przez organ administracji rządowej, w celu realizacji zadań publicznych, agencje wykonawcze i inne podmioty sektora finansów publicznych posiadające osobowość prawną, instytuty badawcze, banki i przedsiębiorstwa państwowe, Polski Klub Wyścigów Konnych, Centrum Polsko-Rosyjskiego Dialogu i Porozumienia, Centrum Doradztwa Rolniczego oraz wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego, spółki, których akcjonariuszami są wyłącznie Skarb Państwa lub inne państwowe osoby prawne.
Najszerszy zakres reprezentowania Skarbu Państwa przy zarządzaniu jego majątkiem należał do ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, funkcjonującego także
Realizacja reguł fiskalnych w krajach Unii Europejskiej jest corocznie ogłaszana w publikacjach Europejskiego Banku Centralnego: Raport konwergencji (Convergence Report), np. – ECB-Eurosystem, czerwiec 2016.