Prawo finansowe Finanse publiczne. Elżbieta Chojna-Duch
rynku finansowego są:
– rynek pieniężny (zawierane są tu transakcje o okresie zapadalności nie dłuższym niż rok),
– rynek kapitałowy (o dłuższym okresie zapadalności),
– rynek terminowy (obrotu instrumentami pochodnymi, przy wykorzystaniu dźwigni finansowych),
– rynek walutowy (głównie są to spekulacje na zmianach kursów walut, służące także zabezpieczeniu przed ryzykiem kursowym, ang. Forex) oraz
– rynek depozytowo-kredytowy.
Podstawowymi instrumentami finansowymi tych rynków są następujące kategorie:
– papiery wartościowe (akcje, obligacje, listy zastawne, certyfikaty inwestycyjne, kwity depozytowe, warranty subskrypcyjne),
– jednostki uczestnictwa w funduszach inwestycyjnych otwartych,
– instrumenty rynku pieniężnego,
– instrumenty pochodne.
Uczestnikami aktywnymi tego rynku są, obok podmiotów prywatnych, Skarb Państwa oraz w Polsce Narodowy Bank Polski (NBP) i Komisja Nadzoru Finansowego (KNF). NBP przygotowuje w „Raportach o stabilności systemu finansowego” ocenę sytuacji segmentów polskiego system finansowego, analizuje główne ryzyka ekonomiczne, na które narażone są instytucje finansowe (szczególnie banki) i przedstawia ocenę ich odporności na materializację ryzyka. Urząd KNF bierze udział w pracach unijnych instytucji nadzoru finansowego: EBA (ang. European Banking Authority), ESMA (ang. European Securities and Markets Authority) oraz EIOPA (ang. European Insurance and Occupational Pensions Authority), jak również globalnych organizacji zrzeszających organy nadzoru, w tym IOSCO (ang. International Organization of Securities Commissions) i IAIS (ang. International Association of Insurance Supervisors).
Państwo, podmioty sektora finansów publicznych i inne podmioty publiczne mogą występować jako uczestnicy systemu rynku finansowego, zawierając transakcje wywołujące przepływy środków pieniężnych od podmiotów posiadających nadwyżki tych środków do podmiotów, które odczuwają potrzeby, by je zagospodarować (w tym uczestnicząc na rynku długu). Są jednak przede wszystkim regulatorem (w kraju i na forum UE) oraz nadzorcą tego systemu. Oddziałują na koniunkturę gospodarczą, na stabilność finansową rynkowego systemu finansowego, stosując różne instrumenty z zakresu polityki nadzoru makroostrożnościowego, polityki fiskalnej, pieniężnej i walutowej na podmioty rynkowe, przy zachowaniu zasady ograniczonego i uzasadnionego zakresu ingerencji podmiotów publicznych w mechanizmy rynkowe. Stabilność systemu finansowego (stabilne funkcjonowanie współtworzących go instytucji finansowych), zdolność do wykonywania jego funkcji, przyczynia się bowiem do utrzymania zrównoważonego wzrostu gospodarczego.
Rynki finansowe podlegają szczegółowej regulacji prawnej, w Polsce normowaniu ustawowemu i aktom nadzoru finansowego. Celem regulacji finansowych jest ochrona inwestorów, zapewnienie równowagi rynkowej, zaufania uczestników rynku i uczciwości obrotu, ograniczenia ryzyka systemowego, a także umożliwienie konkurencji rynkowej. Instytucją publiczną, która oddziałuje na rynek bankowy, kapitałowy i ubezpieczeniowy w formie aktów nadzoru finansowego, obowiązujących uczestników rynku o charakterze dyrektywnym oraz soft law, jest KNF. Na rynki finansowe wpływa też NBP i jego organ – Rada Polityki Pieniężnej, która ustala wysokość stóp procentowych. Ważnym regulatorem jest Komisja Europejska dla uczestników w całej Unii oraz organy nadzoru makroostrożnościowego2.
3. PRAWO FINANSOWE
3.1. System prawa finansowego
Prawo finansowe jest samodzielną, autonomiczną gałęzią prawa publicznego, której przedmiotem są finanse publiczne. Choć ma charakter interdyscyplinarny, można wyodrębnić dostatecznie obszerny krąg instytucji prawnych i zadań, służących wyłącznie działalności finansowej państwa, który uzasadnia uznanie ich całokształtu za osobną gałąź prawa.
Prawo finansowe reguluje działalność finansową podmiotów publicznych w drodze norm prawnofinansowych. Konstrukcja norm prawa finansowego nie odbiega od trójczłonowej budowy każdej normy prawnej, zawierającej hipotezę, dyspozycję (na którą składają się przedmiot i podmioty normy) oraz sankcję. Normy te określają różnego rodzaju skutki prawne: uprawnienia, obowiązki (nakazy), zakazy. Na ich podstawie nawiązują się stosunki prawnofinansowe. Stosunek prawnofinansowy określa obowiązki i uprawnienia związane z publiczną działalnością finansową. Podmiotem stosunku prawnofinansowego jest zawsze publiczny podmiot władczy, wyposażony w atrybut nadrzędnej pozycji prawnej wobec drugiego podmiotu tego stosunku. Działania władcze polegają na wydawaniu jednostronnych aktów finansowych w konkretnych sprawach związanych z działalnością finansową, wiążących prawnie podmioty, do których są adresowane. Ogół norm prawnofinansowych w danym państwie i w danym czasie tworzy system jego prawa finansowego.
System prawa finansowego to zasady oraz instytucje utworzone i funkcjonujące na podstawie obowiązujących w danym państwie (publicznej wspólnocie terytorialnej) w określonym czasie norm prawa finansowego.
Prawo finansowe, w odróżnieniu od finansów publicznych, jest kategorią subiektywną, zmienną, która jest zależna od woli ustawodawcy. Dlatego też system prawa finansowego ulega ciągłym przekształceniom. Jego niestabilność wynika z niestabilności makroekonomicznej, w tym w międzynarodowym otoczeniu gospodarczym, jak też ze zmienności koncepcji krajowej polityki gospodarczej i finansowej.
W Polsce od początku transformacji polskiej gospodarki po 1989 r. podejmowano liczne reformy systemu finansowego państwa, idące w kierunku gospodarki opartej na mechanizmach rynkowych. Podstawy ustroju i funkcjonowania systemu prawa finansów publicznych, zgodne ze światowymi standardami prawa i wymogami prawa wspólnotowego, stworzyła Konstytucja RP. Kształtuje ona ramy prawne dla ustawodawstwa zwykłego, w szczególności dla swego rodzaju kodyfikacji prawa finansowego – wielokrotnie zmienianej ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, normującej ogólne zasady gospodarki finansowej, w szczególności dotyczące dokonywania wydatków w sektorze publicznym.
Konkretne rozwiązania prawnofinansowe analizuje nauka prawa finansowego; bada ich przesłanki i skutki oraz na bazie zebranych doświadczeń wyjaśnia funkcjonowanie instytucji finansowych.
W krajach rozwiniętych, w szczególności krajach Unii Europejskiej i Stanach Zjednoczonych, w wyniku globalnego kryzysu ekonomicznego, w związku z poszukiwaniem długookresowej stabilności makroekonomicznej i równowagi finansów publicznych, duże znaczenie przywiązuje się obecnie do tzw. polityki regulacyjnej, a jej twórców i wykonawców określa się regulatorami.
Polityka regulacyjna to:
– tworzenie nowych źródeł powszechnie obowiązującego prawa krajowego i międzynarodowego,
– podejmowanie strategicznych rozstrzygnięć oraz kluczowych wyborów, decyzji politycznych i ekonomicznych dotyczących rynków finansowych, a także
– wykonywanie funkcji polityki makroostrożnościowej i nadzoru (np. nad rynkiem finansowym oraz skalą zadłużenia państw),
– wydawanie decyzji przez organy krajowe i unijne w zakresie kryteriów polityki zadłużania przez krajowe instytucje publiczne i organy unijne i zasad zarządzania długiem publicznym,
– wyznaczanie wzorców postępowania [standardów sprawozdawczości, rachunkowości, regulacyjnych standardów technicznych w formie aktów delegowanych przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (ang. EBA) czy przez tzw. Forum Stabilności Finansowej] itd.
Jest to funkcjonalne,
A. Jurkowska-Zeidler,