Prawo finansowe Finanse publiczne. Elżbieta Chojna-Duch
przysługujących Skarbowi Państwa w spółkach kapitałowych i przedsiębiorstwach państwowych. Nadzór nad mieniem państwowym w administracji rządowej oraz w agencjach państwowych, wykonywany przez jednostki organizacyjne, realizujące zadania z zakresu dominium państwa jest nadal rozproszony i funkcjonuje według różnych standardów proceduralnych i organizacyjnych.
Ministrowi Skarbu Państwa przypadała ponadto szczególna rola – kierowanie procesami przekształceń własnościowych. Wpływy z prywatyzacji w formie przychodów zasilały budżet oraz były wykorzystywane do zapewnienia źródeł finansowania programów restrukturyzacyjnych poszczególnych sektorów i zaspokojenia roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa. Obecnie procesy prywatyzacji mienia, z uwagi na wyczerpywanie się zasobów do prywatyzacji oraz politykę państwa, uległy wygaszeniu.
Dotychczas obowiązująca ustawa z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz.U. z 2016 r. poz. 981 ze zm.) w głównej mierze regulowała zasady dokonywania przekształceń własnościowych przedsiębiorstw państwowych w spółki handlowe. Proces komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych w znacznym zakresie został zakończony (większość przedsiębiorstw państwowych została skomercjalizowana).
Obecnie obowiązująca ustawa o zasadach zarządzania mieniem państwowym (wymieniona wyżej) reguluje zagadnienia zarządzania majątkiem państwowym, zaangażowanym w działalność spółek kapitałowych oraz wykonywania praw i obowiązków przysługujących Skarbowi Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, dotyczących mienia państwowego, nienależącego do państwowych osób prawnych, a stanowiącego nieruchomości oraz prawa majątkowe, a także określa zasady prywatyzacji spółek z udziałem Skarbu Państwa.
Celem tej regulacji jest wprowadzenie jednolitych zasad wykonywania przez Skarb Państwa uprawnień korporacyjnych w spółkach i prywatyzacji spółek z udziałem Skarbu Państwa, w tym gospodarowania innym niż akcje lub udziały w spółkach, majątkiem należącym do Skarbu Państwa.
Organy administracji publicznej oraz kierownicy jednostek gospodarują nabytym lub powierzonym tym organom lub jednostkom mieniem Skarbu Państwa oraz mogą zbywać jego składniki, a w szczególności: zapewniają wycenę mienia, zabezpieczają mienie przed uszkodzeniem lub zniszczeniem, wykonują czynności związane z naliczaniem należności za mienie udostępnione przed ich przejęciem oraz prowadzą windykację tych należności, współpracują z innymi organami, które na mocy przepisów odrębnych gospodarują mieniem oraz z właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego, podejmują czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na mieniu, o zapłatę należności za korzystanie z mienia, roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, stwierdzenie nabycia spadku, stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie, składają wnioski o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości oraz wpis w księdze wieczystej i zapewniają ochronę tego mienia.
Zobowiązanie konstytucyjne do uregulowania ochrony praw i interesów Skarbu Państwa zrealizowano natomiast w Polsce w 2005 r. w drodze reaktywowania instytucji Prokuratorii Generalnej, istniejącej w okresie międzywojennym oraz bezpośrednio po wojnie. Powołana w 1919 r. jako jedna z pierwszych instytucji w niepodległej Polsce, realizowała zadania dotyczące zastępstwa procesowego w sprawach publicznych interesów majątkowych przed sądami i władzami administracyjnymi, wydawania opinii, w tym przy sporządzaniu aktów prawnych dotyczących praw i interesów majątkowych państwa czy udzielania porad prawnych w tych sprawach. Zakres jej działania dotyczył majątku ruchomego i nieruchomego, praw terytorialnych państwa wynikających z umów i traktatów międzynarodowych, zwłaszcza roszczeń względem państw obcych oraz zarządu mieniem przedsiębiorstw, funduszy i zakładów, w których była zaangażowana własność publiczna. Prokuratoria Generalna, powołana na podstawie ustawy z 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, została utworzona w celu zapewnienia ochrony interesów Skarbu Państwa przez wykonywanie obsługi prawnej i zastępstwa procesowego. Zadaniem Prokuratorii jest obowiązkowe zastępstwo procesowe organów państwa przed sądami krajowymi i międzynarodowymi w sporach o kwotę ponad 100 mln zł. W innych procesach uczestniczy ona zamiast właściwych państwowych organów i jednostek organizacyjnych na ich wniosek albo z urzędu, jeżeli wymagać tego będą interesy państwa. Prokuratoria Generalna wydaje też opinie prawne, w tym dotyczące projektów umów z udziałem Skarbu Państwa.
Od 1 stycznia 2017 r., na mocy ustawy z 15 grudnia 2016 r., Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa przekształcono w Prokuratorię Generalną Rzeczpospolitej Polskiej oraz jej oddziały – niezależną państwową jednostką organizacyjną, której obsługę zapewnia Urząd Prokuratorii Generalnej. Organem nadzorczym nad Prezesem Prokuratorii Generalnej jest Prezes Rady Ministrów. Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej stoi na straży praw i interesów Rzeczypospolitej Polskiej, w tym praw i interesów Skarbu Państwa, oraz mienia państwowego nienależącego do Skarbu Państwa. Celem działania Prokuratorii Generalnej jest zapewnienie bezpieczeństwa i efektywności ochrony praw i interesów Polski, w tym Skarbu Państwa oraz mienia państwowego nienależącego do Skarbu Państwa, w szczególności w postępowaniach przed sądami, trybunałami i innymi organami jurysdykcyjnymi. Do zadań Prokuratorii należy wyłączne zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przed Sądem Najwyższym, zastępstwo przed sądami powszechnymi i polubownymi oraz przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi w stosunkach międzynarodowych.
Prokuratoria opracowuje ponadto dla Prezesa Rady Ministrów stanowiska dotyczące projektów czynności prawnych, aktów normatywnych oraz orzeczeń sądowych zapadających w sprawach dotyczących Polski. Prokuratoria opiniuje projekty aktów normatywnych, dotyczących istotnych praw lub interesów Polski, w tym Skarbu Państwa oraz organów wymiaru sprawiedliwości, a także dotyczących postępowania przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi. Do jej zadań należy zapewnienie pomocy podmiotom reprezentującym Skarb Państwa w zakresie negocjacji i ugodowego rozwiązywania sporów.
Ponadto Prezes Rady Ministrów może wyznaczyć Prokuratorię Generalną do zastępowania Rady Ministrów lub ministra w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Prokuratoria Generalna nie wykonuje zastępstwa w postępowaniu karnym. Jednakże Prokuratoria Generalna może, na uzasadniony wniosek podmiotu reprezentującego Skarb Państwa lub państwowej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przejąć zastępstwo w postępowaniu karnym, jeżeli wymaga tego ochrona ważnych praw lub interesów Skarbu Państwa.
Ustawa nakłada na Prezesa Prokuratorii Generalnej obowiązek utworzenia Sądu Polubownego właściwego w sprawach sporów między innymi niż Skarb Państwa państwowymi osobami prawnymi, osobami prawnymi z udziałem Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych.
5. FUNKCJE FINANSÓW PUBLICZNYCH
5.1. Tradycyjne funkcje ekonomiczne finansów publicznych
Funkcja finansów publicznych stanowi istotę, najważniejszy cel, zadanie, które ma realizować państwo poprzez operacje środkami publicznymi (środkami finansowymi na cele publiczne).
Finanse publiczne w każdym ustroju społeczno-politycznym spełniają różne funkcje ekonomiczne i polityczne. Są one ze sobą ściśle powiązane i można je oddzielić tylko np. w celach dydaktycznych.
Tradycyjnie funkcje ekonomiczne finansów publicznych, według XX-wiecznego ekonomisty zajmującego się finansami publicznymi, Richarda Musgrave’a, dzielą się na:
1) stabilizacyjną, w ramach której państwo powinno zapewnić stan pełnego zatrudnienia przy stabilnych cenach; funkcja ta polega na oddziaływaniu na koniunkturę gospodarczą, przeciwdziałaniu jej wahaniom poprzez wbudowanie w system finansowy instrumentów stabilizujących automatyczne oddziaływanie na równowagę gospodarczą;
2)